一、问题的提出

　　检察业务领导权可以看作是检察机关对案件实质处理的决定权，即办案人员对案件的最终决定权。长期以来，我国检察机关一直采用“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定”的“三级审批制”办案模式，案件办理过程可以分为承办、审核、决定三个环节，从权力角度而言，检察长才是检察机关真正的办案主体和责任主体，其他检察官有的只是办案的建议权和执行权，并没有案件最终处理的决定权。但在实践中，检察长通常仅参与一些重大复杂疑难案件的决策，实际办案的主体往往是其他检察官、担任部门负责人的检察官和分管相关业务的副检察长。

　　于是，检察业务领导权出现了一种理论与实践脱节的现象，即案件承办人没有案件的最终决定权，而有案件最终决定权的人员却不实际办案。办案权与决定权的分离导致权责不统一，难以将执法过错责任追究落实到人；办案人员没有决定权，层层审批弱化了司法亲历性，违背了司法办案规律；不同职务层次的检察官对同一案件反复审查，审批程序繁琐，影响司法运行效率。[①]此外，办案人员过度依赖领导把关，责任心不强，影响办案质量，也不利于检察队伍整体素质的提高。

　　当前，司法责任制改革正在推进，其主要目的就是要落实“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的要求，保障检察权依法独立公正行使，提高检察机关司法公信力。司法责任制不可避免地涉及检察委员会、检察长和检察官之间的职权划分，改革有赖于突破传统的检察长负责制，树立检察官的主体地位，改变“办案者不决定、决定者不办案”的局面，体现检察官司法办案的亲历性；有赖于检察业务领导机制从行政化管理转变为司法化管理，突出检察官的主体作用，使检察官都能够在司法办案中发挥应有的作用。

　　二、检察业务领导权的内涵与意义

　　检察业务领导权包含两个基本概念：一个是检察业务，另一个是领导权。检察业务研究的是检察机关的工作范畴，包括静态的业务内容和动态的运作方式，而领导权强调的是检察机关开展工作时的领导模式，二者之间是内容与主体的关系。

　　（一）检察权及检察业务范围之界定

　　我国宪法129条规定：检察院是国家的法律监督机关。就检察机关的主要业务而言，最重要的部分是司法办案和法律监督，行政管理在检察机关业务中占据次要地位。因此，检察权最突出的特性体现在两个方面：一是司法权，即刑事案件的办理权，主要包括职务犯罪侦查、公诉两大部分。随着自侦权的转移，检察机关刑事案件的办理权在一定程度上弱化。二是法律监督权，这是法律赋予检察机关最主要的权力，并且随着司法改革的深化这部分权力会得到更高程度的重视。

　　总而言之，在检察机关日常运行中所体现的行政权只是为了保障司法权和法律监督权正常运作，而非检察业务的主体和核心。检察权主要表现为司法性质和法律监督性质，检察业务的范围主要体现在司法办案和法律监督过程中。

　　（二）检察业务中“领导权”之辨析

　　我国检察机关领导体制分为外部领导体制和内部领导体制。外部领导体制是指检察机关要对同级人民代表大会及其常委会负责，还要受上级人民检察院的领导。一般而言，为了保障检察机关独立行使检察权，外部领导主要限于政治领导、组织领导等，不涉及具体的检察业务。检察机关内部领导实行的是检察长负责制，而检察长负责制分为行政管理和检察业务两部分，其中检察业务的领导体制是司法改革的重点。为论述便利，下文所述检察业务所限范围为司法权和法律监督权，不再包含行政权管理。在检察业务中，领导权的本质是检察机关对案件实质处置的决定权，即哪个部门或办案人享有对案件的处置权。司法实践中，赋予主诉检察官或员额检察官特定的案件处置权，即领导权的“下沉”（由检察长或检察委员会下放至主诉检察官或员额检察官）是两次司法改革的最重要内容。检察业务的领导权在很大程度上决定着检察机关司法改革的成败，其作用和意义不容小觑。

　　检察业务领导权如同一块蛋糕，究竟是给案件承办人多些，还是给检察长或检察委员会多些？不同的分配方案形成了不同的检察机关的改革方向。就检察业务而言，领导权包括两个主体的权限划分，即案件承办人的决定权和检察长或检察委员会的决定权，改革之前强化的是后者的权力，改革却是要削弱后者的权力，进而突出案件承办人的权力。因此，检察业务领导权实质上就是检察业务的决定权，是对案件进行实质处理的权力。

　　（三）司法责任制与检察业务领导权之间的关系

　　根据最高人民检察院2013年12月公布实施的《检察官办案责任制改革试点方案》和2015年9月出台的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》（以下简称《意见》）的相关规定可以看出，司法责任制改革的核心内容是建立权责清晰的办案机制，也就是是对司法权归属的重新分配，那么其改革的内容必然会涉及检察业务领导权的相关内容。应当如何理解二者之间关系呢？我们认为在保障人民检察院依法独立公正行使检察权，提高司法公信力的总体要求下，二者之间的关系体现在以下几个方面：

　　1.检察长、检察委员会授权，员额检察官受权

　　在司法责任制建立之后，原有的检察业务领导权势必会根据改革的目标和任务发生相应的变化，检察长或检察委员会对检察业务的领导权要较大范围和程度的减少。对于一般案件的处理，检察长或检察委员会不再进行干涉。事实上，随着监察委员会的设立及自侦部门脱离检察系统，检察长的决定权主要体现在以检察院名义对案件提出的处理意见，不再涉及自侦部分。司法责任制改革之后，员额检察官对案件的实质决定权得以强化，改变了之前只是案件承办人和执行人的角色，成为案件决定权人并要为案件承办的质量终身负责。对于一般案件，员额检察官具有实质的处置权，而不用向检察长或检察委员会汇报，员额检察官实质上继受了很多原来属于检察长或检察委员会的权力。这种员额检察官与检察长、检察委员会对检察业务领导权此消彼长便形成了司法责任制改革的重要内容。

　　2.明确权责主体

　　在司法责任制改革之前，检察长和检察委员会享有对检察业务广泛的决定权，“一般来说，检察官对于办案、执法及其他事务没有最终决定权，因此主要职责是提出处理意见和建议，最终由有决定权的上级作出决定”。[②]此次司法改革就是要对这一情形进行扭转，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，在司法办案中要明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。建立不得干涉他人办案和干涉追责制度，实行主任检察官的办案责任制，落实谁办案谁负责。因此，在司法责任制改革的背景下，明确权责便成了检察业务改革的重心。

　　3.司法责任制是对原来检察业务领导权体制的变革，而非完全舍弃

　　根据明确权责的要求，司法责任制改革将很多检察业务的实质处理权赋予了员额检察官，一定程度上限制了检察长和检察委员会的领导权。但同时也要看到，根据《意见》规定，检察长和检察委员会对一些特殊案件依然享有领导权，并且要为之承担相应的法律责任。司法责任制改革一定程度上限缩了检察长、检察委员会对检察业务的领导权，领导权只体现在一些特殊的情形下，一般的检察业务的实质处理权交由员额检察官决定。这种活动原则既调动了员额检察官的积极性和主观能动性，也有利于充分发挥民主集中制的优势，以及保证特殊案件处理的科学性和高效性，避免个人处理的不足。当然，检察长和检察委员会要承担与检察业务领导权相对应的责任，而不能由员额检察官承担。

　　（四）司法责任制下检察业务领导权的意义

　　当前在员额检察官职权配置上，主要分为三种:一是审查逮捕、审查起诉案件，检察官享有对绝大多数案件的决定权；二是人民检察院直接受理立案侦查的案件，由于侦查权更加注重高效、团队合作和上命下从，一般该类案件由检察官办案组承办，决定初查、立案、侦查终结、撤销案件等事项，由主任检察官或者独任检察官提出意见，经部门负责人审核后，由分管副检察长直至检察长决定；三是诉讼监督等其他法律监督案件，主要由检察长、检委会决定。这种检察业务领导权的配置方式具有一定的现实意义：

　　1.体现了检察活动的司法属性和检察官的独立性

　　按照检察官办案责任制的职权配置模式，独任检察官或者主任检察官及其领导的办案组直接对检察长负责，受检察长的直接领导，拥有了更多的自主权，大大削弱了检察办案的行政化色彩，体现了司法属性。当前司法改革所确立的检察官办案责任制起到了办案“去行政化”的效果，让一线办案检察官有职有权，从而更能实现检察办案的审定合一、责权统一，为检察官依法独立办案提供更加充分的组织保障。

　　2.符合司法规律与诉讼规律

　　司法办案与诉讼活动具有区别于行政行为与管理活动的自身特点：一是强调亲历性。亲历性是司法官建立正确内心确信，作出合理判断的基础，同时也是正确及时地处理程序推进中的法律事项的基本条件。因此，检察官只有亲自阅卷审查，直接核实证据，真正了解案情，亲身经历程序，建立内心确信，才能有效保证检察办案的实体正确。二是强调个体作用。司法办案与诉讼活动是一种以亲历性为基础的个人判断和个体操作。检察官在职权范围内采取的司法行为，通常是个体操作。特别是在出庭公诉中，指控犯罪、证明犯罪的任务完成得好不好，完全依赖公诉人的业务水平。检察官办案责任制扭转了“办案者不决定、决定者不办案”的不合理局面，突出了检察官的个体作用。

　　3.提升了办案的质量和效率

　　“刑事诉讼之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家、社会有损。故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视。”[③]目前，我国正处于社会变革期，“人案矛盾”状况短期内不可能改变，现有检察人员面对持续增加的案件量已难堪其负。检察官办案责任制削除了中间审核环节，通过合理调整投入司法办案的既定组合方式，优化了司法资源配置，提高了办案效率。以镇江市检察机关司法责任制改革为例，2017年上半年，全市检察机关共受理审查逮捕案件527件651人，审结532件645人，共受理审查起诉案件1765件2602人，提起公诉1539件2108人，平均审结天数同比有所缩减，且无错捕错诉案件发生，实现了“放权”与“限权”相互制衡。

　　三、司法责任制下检察业务领导权存在的问题

　　进入新世纪以来，我国检察机关为了提高司法办案效率，明确权责，先后启动了两次较大规模的司法改革。一次开始于2000年，最高检力推主诉（办）检察官制度，目的是赋予主诉（办）检察官一定独立办案权。另一次是2013开启的检察官办案责任制度，改革的重心是建立检察官办案责任制，赋予员额检察官一定的办案决定权，并要承担相应的办案责任。[④]虽然两轮司法改革取得一定成效，但应当说与预期目标尚有差距。

　　（一）在制度细节上应加强探索研究。虽然在检察业务领导权的运行过程中，江苏省检察机关已经有了相对完整的制度体系，在全国范围内也形成了一定的影响力，但是，在深化改革的实践探索过程中，仍需进一步完善检察官办案责任制的细节设置。尤其在如何“横向”上区别配置、并逐步优化不同业务部门检察官的权力配置、如何在“纵向”上合理设计检察长、检察委员会、主任检察官、检察官的权力清单，均仍有大量的制度细节亟待完善。[⑤]

　　（二）员额检察官办案责任制对专业化、职业化要求更高的问题。司法改革从检察机关行政化式的以科、处、局等为基本办案组织，转为以独任检察官和检察官办案组为形式的办案模式，其中检察官办案组以主任检察官为中心，配备适量员额检察官、检察辅助人员和书记员，开展各项检察业务工作。除法律规定必须由检察长或检委会行使的职权外，员额检察官可根据职权清单独立作出处理决定。责任强化、权力增大对检察队伍建设的专业化、职业化水平提出了更高要求。但不可回避的是，当前在检察机关内部，少数检察人员还没有完全认识到新形势下业务学习的紧迫性，仍存在着不愿学习、不善学习，不愿用权、不敢用权的现象。

　　（三）放权与如何加强检察权运行监督的问题。任何权力的行使都需要一定的制约，否则便有被滥用的风险。在司法责任制改革中明确赋予检察官更大的权力的同时，也必须为权力构建一个“牢笼”，确保权力始终在阳光下运行。只是在构建监督体系这座“牢笼”时，需要严格把握一个度，既不能监督乏力，使权力不受羁绊，亦不能借监督之手，行干涉司法之实。

　　（四）检察官办案责任制改革的合法性问题。在现行法律体系框架内，员额检察官的权力还是来源于检察长的授权，并非法律的直接授权。在学术界和实务界，目前仍萦绕在很多人心头的一个问题是，本次关于检察官办案责任制的改革是否具有“合法性”？但改革本身就是革故鼎新的过程，在改革已经全面深入推进的情况下，再去讨论合法性问题意义已然不大，与其执着于讨论合法性与否的问题，更具有实效性的做法是由权力机关尽快启动“立、改、废”程序，凡涉及应由宪法、人民检察院组织法、检察官法、三大诉讼法等规范的事项和内容，必须坚持以立法方式来启动和推进检察改革的实施，使各法在检察权行使主体及转授上达成一致，及时化解改革与法治之间的冲突。

　　四、司法责任制下对检察业务领导权的新探索

　　司法责任制是对我国现有检察业务领导权的改变，这种改变是在研究的基础上对原有领导体制优劣沿袭和变革。这其中包括两个主要部分，即原有领导体制的继承和新体制的形成，继承是为了稳定和延续，改革是为了突破瓶颈，获得新的发展。在司法责任制改革的背景下，检察业务领导权必然要完成“变”于“不变”，为检察业务的发展提供法律和制度支持。

　　（一）司法责任制下检察业务领导权之继承

　　1.检察长负责制的坚持

　　根据我国《宪法》《人民检察院组织法》等明确规定了检察院实行检察长负责制，检察长统一领导本院工作。虽然司法责任制改革强化了员额检察官在检察业务中的权限，但却不宜改变检察长负责制和检察机关所具有的行政性质。除宪法、法律赋予权力之外，检察长负责制也有其自身优势：可以阻止外部干涉，为检察官办案提供良好的外部环境；可以在“检察一体化”指引下集中人力、物力、财力办理大案、要案；可以有效调动和协调检察机关各部门之间关系，保证检察业务高效运作，等等。因此，坚持检察长负责制不仅在国外广泛存在，在我国检察业务中也有长期坚持的必要性。

　　2.检察委员会的坚持

　　虽然现有检察委员会体制确实存在着一些弊端，影响了办案质量和办案效率，但其也有自身的优势，这也是检察委员会长期存在的原因。在司法责任制改革之后，检察委员会对检察业务广泛的领导权必然受到限制，然而这也更有利于其应有职能的发挥。随着员额检察官办案权限的扩大，检察委员会的研究和讨论的案件必然被限定在几种特殊案件。对于一些仅靠检察官个人不易或者根本无法完成的案件，办案人员有必要将案情向检察委员会汇报，发挥集体智慧并兼顾案件的特殊性形成有效的处理方案。另外，检察委员会决定的案件可以最大限度的调动本院司法资源，为案件的办理和执行提供了便利。

　　3.办案小组的坚持

　　对一些涉及地区广、涉案数额大、阅卷任务中的案件，或者需要进行范围广、时间跨度长的法律监督案件而言，仅靠一名检察官显然无法完成，而分别办理又不利于从总体上对证据进行把握，不利于对案件定性，也不利于对其所造成的社会危害性进行把握，因此有必要形成办案小组来进行案件的办理工作。为了集中办理大案、要案，在今后的案件办理中有必要继续坚持办案小组的形式，不仅在过去的自侦案件中，在今后的其他检察业务中也可以加以广泛运用。

　　（二）司法责任制检察业务领导权的新发展

　　1.完成行政领导权向检察业务领导权的转变

　　根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及《意见》的要求，通过司法责任制改革要形成“正规化、专业化、职业化”的检察队伍。而“三化”必然要求检察官，特别是员额检察官把主要精力集中在办出精品案件、办成能体现其专业水准的案件上，而不是其他方面。一般情况而言，员额检察官都具有多年的检察业务经验，很多都在检察机关具有领导职务，甚至是主要领导职务，那么如何在他们身上完成由行政领导权向检察业务领导权的转变对司法责任制改革，特别是员额制改革具有决定性的意义。然而，让那些具有行政领导职务的检察官舍弃行政领导权而专注于检察业务是具有一定难度的，如何在今后的司法责任制改革中完成这一转变是一个值得思考的问题。

　　2.检察业务领导权前置，实现“以审判为中心”

　　“审判不是仅仅扮演将秘密侦查成果加以确认的角色，所有的证据都要在审判中提交给裁判主体，心证依据直接、言辞原则，形成于法庭，法庭中形成的心证，在裁判中得到了反映”。[⑥]法院是审判机关，具有中立地位，裁判要依据法庭出示的证据来对案件进行相应的处置，其不享有侦查权，也不承担败诉的法律后果。侦查机关或部门在侦查完毕之后会将案件移送检察机关的公诉部门，其并不直接参与最为重要的法庭审判。公诉作为直接承担法庭审理不利后果的部门，要在内心确信“预期能够定罪”的基础上向法庭出示所有证据。所以，让检察官参与和指导侦查活动，不仅可以提升办案质量，而且还可以提高检察官的内心确信，保证公诉的效果，实现“以审判为中心”。事实上，域外很多国家都有检察官领导案件侦查活动的制度，并被证实是一种行之有效，能够保证办案质量的制度。因此，我们认为有必要在我国一些案件的侦查活动中，特别是刑事案件中将检察业务的领导前置，赋予检察官对侦查行为的领导权。

　　3.完善配套措施，切实保障检察官专注于检察业务

　　实现办案的专业化、精英化这一目标除了减少外界因素的干扰，而且也要有相应的配套措施来主动为检察官，特别是员额检察官分解工作压力，减少他们不必要的精力消耗。这些配套措施包括：人员配置方面，主要指科学设置员额比，合理配置检察官助理、书记员；建立员额检察官在办案中的绝对领导体制，辅助人员、书记员要接受员额检察官的领导体制；赋予检察官司法豁免权，只要不是处于故意或严重过失实施的违法犯罪行为，其行为应当免责；建立员额检察官职业保障制度，解除其办案的后顾之忧；等等。这些配套措施有的在《意见》中已经提出，但尚未有具体的执行方案，有些尚未涉及，因此有必要在今后的立法和政策制定中予以考虑，为司法责任制下检察业务领导权的规范化、科学化提供有效的保障。(镇江市人民检察院课题组)

　　[①] 朱孝清：《与司法亲历性有关的两个问题》，载《人民检察》2015年第19期。

　　[②] 朱孝清、张智辉主编：《检察学》，中国检察出版社2014年版，第589页。

　　[③] 陈朴生：《刑事经济学》，台湾正中书局1975年版，第78页。

　　[④] 谢鹏程：《论检察官主体地位》，载《国家检察官学院学报》2017年第4期。

　　[⑤] 在改革过程中，主要是注重以“检察官”为切入点探索具体举措，但对于检察机关内部的最高业务决策机构“检察委员会”这一“检察官集体”却鲜有提及，如果不将检察委员会纳入改革方案予以整体统筹，对检察官与检察委员会关系定位不清，势必影响检察官办案责任制的最终实现和改革的总体效益。

　　[⑥] 张建伟：《以审判为中心的内涵和实现途径》，载《人民法院报》2016年12月26日。