人大监督检务公开实施之管见*

　　沈定成 韩立勇 凤立成**

　　司法公开作为一项宪法基本原则和基本诉讼制度，是实现司法民主的根本基础，是维护司法公正、提高司法公信力的重要途径。人大及其常委会制定了法律，各级人大及其常委会理应把法律尤其是宪法确定的理念、原则、制度放在保证实施、强化监督的优先位置。

　　一、人大把检务公开作为监督事项的应然性分析

　　（一）是国家治理体系现代化新常态的时代要求。党的十八大明确提出，要“完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。党的十八届三中全会对深化司法体制改革做出了重大部署，其中主要一项内容就是全面推进司法公开，努力让人民群众在每个案件中感受到公平正义。习近平主席在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话时强调，要加强和改进监督工作，拓宽人民监督权力的渠道，让权力在阳光下运行。十八届四中全会提出全面推进依法治国，要求加强宪法实施，表明要把宪法确定的理念、原则、制度、精神落实在依法治国中，也表明我国正在从法律体系迈向法治体系。“健全宪法实施和监督制度”是人大全面推进依法治国的首要任务和时代使命，作为宪法基本原则之一的司法公开自然成为宪法实施的一项重要内容和工作抓手。

　　（二）是检察自身不断探索改革的结果。自上个世纪80年代以来，30多年的检察改革从恢复重建，自觉探索改革，提出“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，到2006年最高人民检察院出台《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，逐步思考和回应人民群众对司法公开的需求。2013年12月，又出台《2014-2018基层人民检察院建设规划》，强化建立健全主动公开与依申请公开制度，并进一步提出“公开为原则，不公开为例外”的执法要求。2014年中央政法工作会议强调，要坚持公开促公正、以透明保廉洁，增强主动公开、主动接受监督的意识。5月份，最高人民检察院曹建明检察长在江苏专题调研检务公开改革时要求：把公开透明作为检察工作的基本原则，确保检察权依法正确行使，进一步提高检察工作公信力。2015年最高人民检察院修订的《关于深化检察改革的意（2013-2017年工作规划）》，将“构建开放、动态、透明、便民的阳光检察机制”作为检察改革一项重要任务。可见，检务公开是对司法体制改革方向的深入反思与果断抉择。关键要旨之一，就是通过公开来密切群众联系、加强有效监督、取得社会认同、提高社会公信力，核心就是检察权力的阳光行使。

　　（三）是保障公众监督权得以实现的有效途径。我国司法权包括审判权和检察权，公众对司法公开正常理解为法院和检察院的业务、事务等相关信息的公开。检务公开是司法公开的一种，从性质上讲，“司法公开意味着国家责任和公民的权力”，它的公开不依赖于任何利益方的请求。在公众需要的时候，国家机关应及时提供准确的、全面的、充分的信息，这是任何国家机关不可推卸的义务。从权力源来说，检察权具有人民性，人民是国家的主人，是人民把自己权利部分地让渡给国家，委托国家统一行使对犯罪的追诉、控告、公诉以及职务犯罪侦查等广泛的法律监督职能。作为代表人民行使权力的人大及其常委会，有权利知道检察机关及其公职人员在干什么、是怎么干的。从权力运行要求看，只有将检察权充分公开，置于阳光下运作，让群众知晓决策程序，才能够对照权力清单和流程对检察院、检察官作出的决策决定实施监督，以促使检察权力按照权限操作、依程序运行，接受人民评判。近两年，检察机关探索改革考评方法，将人民群众对检察的知晓度、满意率纳入考核，就是主动向社会公开、接受人民监督的实践案例和努力方向。

　　（四）是保障人权、调和矛盾的新抓手。人大一般不对具体个案进行监督，但是，司法公开关乎公众知情权、信息权这一“基本人权”的实现，关乎每个案件当事人是否受到公平对待，就必须对司法机关公开制度的落实情况进行监督，以进一步保障公众有序参与国家事务、维护合法权益、缓和社会矛盾。我国宪法规定公民有参政、议政，管理国家事务，监督、批评、建议以及申诉、控告、检举国家机关及其公职人员的权力。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”载入宪法。2012年修改的刑事诉讼法将遏制和防范刑讯逼供，保障被告人的辩护权等，以及帮扶、救助等制度明确规定于法条之中。人们享受宪法、法律规定的系列权利，其基础和前提就是享有知情权。司法越公开就越能让社会公众获得更多的司法信息，促进公众通过合法手段实现权利最大化，其中也包括诉讼权利。人大对司法公开的监督过程就是对司法权力进行有效制约的过程，就是有效预防司法权力排挤权利的一种方式，能防止诸如冤假错案、徇私枉法、司法腐败等情况的发生，也为缓和权力与权利的冲突、减少涉法信访、重树司法的公信力提供了路径。

　　（五）是加大对机关及任命官员考查的现实需要。2011年全国人大宣布社会主义法律体系已在我国基本建成，但法律实施的现状仍然不能满足人民群众对公平正义的需求，满意度还有较大提升空间。相对于制度和法律本身的进一步完善，人的因素更为关键。这轮司法改革无论省级人财物统管，还是建立完善司法人员分类统管、责任制、保障制，都是围绕人这个关键性因素、基础性工作在做文章，突出对司法权从放权——收权——治权的改革思路和理性回归。在省级统管下，同级人大如何更好评价检察机关和任命的检察官，如何加强对权力运行不当行为的防范、问责成为一项重要课题。检务公开就是一项重要抓手，不仅让人大对检察机关检察权行使进行外部监督，也是在放权后对检察官维护公平正义，履行法律监督职责情况进行考核评价的依据，把人大对其任命官员进行监督具体化。

　　二、检务公开现状及人大监督的切入点

　　（一）检务公开与人大及代表参与监督的现状

　　2006年最高人民检察院出台检务公开规定后，各级检察机关依托现代信息技术手段，探索的检务公开方式主要有：一是内部场所公开。通过“检察开放日”“开放月”等形式，邀请人大代表等各界人士，参观办案区、青少年管护基地、法庭、监区等场所，实地了解检察工作；二是案件信息公开。完善人民检察院案件信息公开系统，案管部门主动将办案信息输入查询系统，实现当事人通过网络实时查询，同时邀请人大代表作为第三方重要成员，参与案件公开听证、公开答复、公开处理；三是信息发布公开。对检察机关重大活动、重大事务、重大案件尤其职务犯罪案件信息，通过社会媒介主动公开发布，回应人大代表和社会公众关切；四是职能服务公开。畅通检察长接待日、信箱、12309等反腐公众渠道，完善犯罪档案查询、律师阅卷、服务热线、“检务直通车”“举报宣传周”等便民利民措施，通过微电影、车载视屏、微信群、手机报等创新宣传检察方式，向人大及代表团主动报告专题或专项工作，提升检察工作知晓度和满意率。

　　通过上述分析，我们一方面可以看出检察机关对检务公开所作出的努力，另一方面也感到人大及其代表被邀请参加监督的居多，主动深入不够，尤其对检务公开监督重点不够突出。司法公开作为一项基本的诉讼制度，如果偏离核心去走形式化的公开，就会丧失人们对制度的信任，进而质疑司法的公信力。“司法制度的信任与其是否适合国情、是否科学合理密切相关；对司法机关的信任程度与其司法能力、职权配置密切相关；对司法权运行过程及结果的信任程度与裁判过程、裁判结果以及裁判结果的执行力密切相关。”2014年5月，最高人民检察院曹建明检察长在江苏专题调研检务公开时强调，以执法办案信息公开为核心全面深化检务公开。全面推进以案件信息为核心的公开，这就把检务公开从职能宣传向权力运行、从政务性事项向案件信息、从静态执法结果向动态执法过程转变，尤其从物理空间上开放为主向以权力开放为主迈进，真正回应人民群众对检务公开的新要求新期待，为检务公开指明了方向，同时也为人大考评“阳光检务”提供抓手。

　　（二）检务公开实施中存在的不足

　　1.对检务公开认识不够。这里面有两个方面，一是对什么是司法公开亦或检务公开定义不清；二是对检务公开认识不足，做法上表现为不作为式的“无所谓”。对于前者，由于司法公开是个内涵丰富、外延广泛的概念，笔者查阅大量文章资料，确实没有发现一个统一的定义。但笔者认同如下概括式定义：检务公开是指以检察为主导的，向诉讼参加人、社会公众、新闻媒介互交传递以案件办案信息为重点而形成的制度和机制，包括通过立案、侦查、批捕、公诉、执行等环节的全面公开，保障实现人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权，制衡国家权力，提高司法民主，规范执法行为，维护社会公平正义。检务公开从内容上看有三个方面，即检察权运行、检察政务管理和公共信息服务；从公民权利实现角度，检务公开可分为涉诉性和非涉诉性的；从公开方式上，可分检察机关主动公开和依申请公开，后者既包含限制公开的申请，又涉及对应当公开而未公开的救济。这样划分可以把诸如“三公经费”等群众关心的政务纳入公开范围，也突出涉诉性、权力性执法办案公开的重点，避免认识不清。

　　另一方面是认识不足。实践中确有不少干警甚至领导干部对检务公开存有顾虑和误解，担心公开多了会给工作带来不便、被动，甚至麻烦，因此公开的主动性、积极性不高，表现在：一是以赞誉为“主旋律”的公开。无论门户网站还是官方微博微信，一般是活动会议等事务性报道，而且几乎都是正面宣传为主，对自身工作失误、漏洞或教训几乎不公开提及；二是存在选择性公开现象。案件尤其是自侦案件主动公开少，群众关注度高的更少公开报道，甚至对诸如外国人犯罪、已诉职务犯罪都不想公开，没有提供公众想知道的东西，害怕引起不良影响或社会舆情；三是对各种诉求缺乏及时有效回应。新刑诉法、民诉法都赋予检察机关大量新的监督权，例如羁押必要性审查、非法证据排除等保障人权的监督权，少数干警往往不认真对待，敷衍推诿了事。这些公开不足的做法既是认识问题，更是司法作风问题。

　　2.公开程度不够。按照最高人民检察院确立的“公开为原则，不公开为例外”的原则，在没有对2005年11月发布的《办案工作中的保密规定》和相关保密法律法规进行修改前，现在各地按照中央司法公开改革精神和最高人民检察院公开原则，要做的事情就是罗列出国家机密、可能侵犯公民隐私权、未成年人特殊保护等法律规定的，以及有碍社会稳定的恐怖血腥画面等不公开的情形，而不是想尽办法不公开或自我扩大依申请公开范围，把公开的义务“转为权力”。

　　3.公开流程欠缺。最高人民检察院2013年修订的执法规范化规定和2014年检察机关全国统一业务应用系统使用指导手册，对于进一步规范司法行为具有重要作用，各类案件办理流程清晰可见，但对外公开的流程欠缺，主动接受公众监督的规范不多。同时规定很多内部批准流程和审批权限，使得上下级领导关系体现在案件的处理上，以至于案件尤其职务犯罪案件的内部请示、汇报情况普遍存在，办案人员对立不立、捕不捕、诉不诉、抗不抗等没有决定权，与检察官办案责任终身负责制的改革方向不协调。一些决定过程不规范，内部请示、批示、指导意见不以书面等规范形式表现出来，外界无从知晓、无从查阅。这与检察权力公开透明行使相悖，也容易被视为“暗箱操作”。

　　4.法律文书公开范围窄小。根据最高人民检察院提出的“检察机关终结性法律文书一律向社会公开”的目标要求，从公民知情权角度理解，我们认为，这些文书不同于办案信息需要分类管理公开，除隐去保护公民个人信息、隐私及法律规定需要保密的外，向所有公众开放，不需设申请程序。此外，统一上网公开的生效法律文书尤其相对不诉、存疑不诉决定书的释法说理性不足，格式化套路多，公众难以了解和掌握作出决定的具体事实和对应理由，法律文书说服力不强，公信力受到影响。

　　5.保障公众参与权、表达权不够 。除了人民监督员参与案件监督制度外，对申诉案件、羁押必要性、逮捕必要性、强制医疗等程序性案件或者不起诉、不批捕、不抗诉、不受理等终结性案件需要公开审查、公开听证、公开答复的，往往不公告，仅仅通知特定人员参加，对社会公众开放少，参与人员和机会更少。对在案件事实、适用法律方面存在较大争议或在当地有较大社会影响的拟作不起诉、不服检察机关处理决定的申诉案件，没有真正建立起面向社会公众的主动或依申请公开的审查制度，主要没有改变内部公开听证的做法，公众参与权没有得到有效保障。同时民意表达渠道不畅。对基层检察院来说，尽管有12309检察民生热线、检察长信箱、举报专线、官方微博、门户网站等对外联系平台，但没有表达、评价“接口”，公众意见无法及时反映，缺乏对民意的分析吸纳程序。

　　6.例外情形不明与救济渠道缺失。我国的宪法和诉讼法对司法公开规定简要，主要通过司法机关的内部解释进行运作。对什么是国家秘密、个人隐私，没有具体规定。同时受传统检察“保密文化”影响，检察机关内部也设定种种保密事项，就使得公开的范围以与保密冲突为名变得狭小，人为扩大依申请公开的范围，变相减少社会公众知晓度。另外，在司法公开实务上，负有公开义务的主体如果不公开或者变相不公开事项，却很少规定公众的救济渠道。古老的法律谚语告诉我们：“无救济则无权利”。没有救济途径的权利就是空洞的权利，无法对权力形成有效制约。

　　上文所列的六个方面问题是检务公开中存在的不足，同时也是人大开展相应监督，解决相关问题的切入点和重要思路。

　　三、人大监督检务公开的思路

　　（一）人大有必要将司法公开纳入到日常监督事项

　　司法公开是一项任重道远的艰巨任务，既需要循序渐进地推进，更需要时不我待的勇气。当前，首要是提高重视程度，强化公开意识。人大要通过专题辅导、任前考试等方式，让司法机关和干警深刻领会公开的内涵，知晓这项工作不仅是一种工作作风，而且能够有效回应当事人、社会公众诉求和表达，学会尊重人、文明执法。在办案责任终身制实施后，这也是检察官抵制“说情打招呼”保护自身、实现公平正义最有效的方式，从而在感情上认同公开，做最大化公开的践行者、自觉推动者。其次，人大应将司法公开纳入到日常监督事项，定期与不定期开展巡查，设定考核评价方式，推动这项司法改革重大制度的有效落实。推动实施检务公开“一把手工程”。由于检察权相对审判权具有高度集中性，只有成立以“一把手”为责任制的机构组织，才能把公开事项最大化、限制范围最小化，才能把“阳光权力”“晒到家”，才能承担公开后应对舆情等各种复杂局面的责任。与此同时，检察权多体现为一种程序性权力，只有自身程序做到公开的最大化，才能有效监督行政权、审判权和执行权，法律监督功能才能得以有效发挥。

　　（二）推动建立以案件公开为核心的检务公开多维平台

　　推动检察机关建立健全检察权运行、检察政务管理和公共信息服务为内容的公开制度，其中把案件公开作为核心，对接最高人民检察院执法规范，细化检察权运行公开事项，落实听证等对当事人和社会公众开放的要求。借力司法改革和办案责任制落实，督促检察机关减少案件报批流程，规范内部案件请示制度，坚决改变少数案件“先请示决定后再程序办理”的做法，维护任命的检察官办案独立性。督促辖区检察机关建立统一检务公开服务中心，把案件流程管理、裁判文书公开、申请查询公开、律师阅卷服务、当事人及公众问询等面对群众的所有事项纳入其中，由院领导直接担任中心负责人，协调推进全院检务公开，实施“扁平化”管理，及时督促公开，及时回应公众需求。

　　（三）推动建立不公开事项清单及备案制

　　在坚持“公开为原则，不公开为例外”和“除法律规定需要保密的以外”要求下，督促检察机关对保密事项再甄别，摒弃过往不合时宜做法，适当超前部署，把执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开。这里“一律向社会公开”指依职权主动公开、全面公开，不需要公众申请。同时规定不公开和依申请公开的清单，把法律规定不公开事项纳入依申请审查范围，赋予当事人和社会公众对确定不公开事项以救济权，防止知情权得不到充分保护。对检察机关不公开清单和临时不公开事项实行人大备案制度，并进行动态考察评价。

　　（四）推动检务公开建设的法制化

　　出台检务公开规范性文件。充分利用地方立法权或者决议等形式，主动出台检察检务公开（或者司法公开）的规范性文件，把公开原则、范围、内容、方式、流程和管理机制公之于众，既增强公开的规范化、法制化，也便于接受人民群众的监督，满足公众对司法公开的期盼。把人民监督员对案件的监督纳入法制化建设。出台专门规定或者推动在国家立法层面作出规定，同时在人员选任数量、选任主体、管理模式上也要做出调整，改变同质监督。建立司法公开救济制度。将辖区内涉及政务公开、司法公开的救济纳入规范建设，单独出台不公开事项公民救济规范，其中包括检察机关对行政机关的监督和自身接受人大的监督，人大对机关之间公开事务的决定，以及公民认为知情权、信息权受到损害所享有的救济权利。

　　（五）推动公众参与，提升检务公开效果

　　督促检察机关扩大对内与对外公开的范围、事项，增强终结司法文书尤其相对不诉、存疑不诉文书的说理性，推行撤案、不诉案件备案或者专题报告制度，以亲民的方式推进公开；督促检察机关增加公众参与机会。对公开听证、公开答复、检察开放日等检务公开活动，应当公告并允许公民参加。加大热点案件公开力度。注重扩大热点案件监督范围，对公众关注的热点问题、重大案件、反腐案件要求检察机关及时发布，并协助做好舆情防控工作。

　　（六）加大对公开制度的保障建设

　　建立专题报告制。人大常委会把监督检务公开工作作为一项长期重要内容，列入视察计划，不定期听取检察机关专题汇报。建立督查机制。对规定的公开制度、公开事项，可把它纳入视察、调查、执法检查，适时进行督促推进。建立举报和责任追究制度。人大对应公开而不公开的事项实施责任追究和督办，在督办手段上，可采取质询、特定问题调查、撤职或者罢免的“刚性”监督措施，使得检务公开这项工作不断取得群众认可，全民法治观念进一步加强，司法公信力进一步提升。

　　(本文系2016年江苏省政府法制研究专项资助课题“政府信息公开司法审查利益平衡原则实证研究”[2016JSFZ013]的部分研究成果。

　　**沈定成，东南大学反腐败法治研究中心研究员、东南大学法学院博士生，江苏省法学会助理研究员；韩立勇，江苏省南京市玄武区人民检察院研究室主任；凤立成，江苏省常州市武进区人民检察院办公室副主任。)