1月14日，江苏省两会举行。参加的两会的泰州市检察院检察长李军以省人大代表的身份提出了《关于在全省进一步推动“事实孤儿”法治保障工作助力精准扶贫的议案》，分析事实孤儿救助面临的具体问题和困难，建议进一步研究和推动解决。

　　什么是事实孤儿？事实孤儿问题是怎么发现的？江苏八家部门为何都来关注这个事？背后又有哪些故事？这一切，源于泰兴检察院办理的一起“首例”案件。

　　2017年10月9日，泰兴市法院开庭审理了一起宣告失踪案，法院当庭宣告元元（化名）的母亲何某某失踪。

　　此案有些特殊：检察机关支持起诉，法律援助律师代理，申请人年仅14岁。更重要的是，经由宣告，元元的“事实孤儿”身份确认。

　　像元元这样的儿童不止一个。

　　“没妈的孩子像根草。”由于父母监护缺失，或无监护抚养能力，他们不是孤儿，却又陷入了孤儿一样的困境。

　　从去年至今，宣告失踪案让“事实孤儿”现象浮出水面，引发社会广泛关注和江苏多部门的协力救助，也催生了一项困境儿童保障政策的出台与落实。

　　“爸爸死了，妈妈走了。”

　　“事实孤儿”浮出水面

　　“谁送你上学呀？”

　　“爷爷。”

　　“爸爸妈妈呢？”

　　“爸爸死了，妈妈走了。”

　　这是赵习芳走访元元家时的一段对话。

　　赵习芳是泰兴市检察院未成年人检察科科长。2017年，在与妇联的活动中，她遇到了女孩元元。

　　元元出生9个月20天时，父亲自杀离世，母亲离家出走，14年来靠爷爷奶奶抚养。

　　可是在随后的慰问活动中，赵习芳没有找到元元的名字。一问才得知，元元不是民政部门登记在册的孤儿，拿不到孤儿救助金。

　　1992年8月，民政部《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》称：“我国收养法中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满14周岁的未成年人”。

　　赵习芳介绍，随着国家对困境儿童的重视，孤儿年龄范围有所扩大，如《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》规定，孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人。

　　对照规定，元元符合孤儿的申请条件，是“事实孤儿”。

　　赵习芳找到民政部门，得到的答复是：如果缺少宣告父（母）失踪或死亡的证明，民政部门基于手续不全和权责考虑，无法将这些事实上符合条件的孤儿登记在册，发放孤儿养育金。

　　事实上，元元的情况并非个案。

　　泰兴市检察院发现，类似困境儿童仅在泰兴就有80名，多在农村，因病致贫家庭比例较高。

　　还有一种类型的“事实孤儿”是由刑事犯罪导致。如16岁的陈某，父亲被判刑，母亲失踪多年，等到相关证明完成，他早已超龄而无法享受福利。另一起猥亵儿童案件中，未成年被害人的父亲死亡，母亲失踪。由于缺少一纸证明，孩子也被挡在救助门外。

　　“‘事实孤儿’与孤儿同样无人有效抚养，甚至境况更不乐观，孤儿可以获得政府和社会救助，而‘事实孤儿’困境往往被忽视。”

　　泰兴市检察院决定：支持提起“宣告失踪”特别诉讼。

　　“我们代表国家支持起诉。”

　　宣告失踪案开启救助之门

　　“宣告失踪是民事诉讼中的特别程序，对元元或其七旬爷爷来说，困难重重。”江苏律园律师事务所苏娟律师说。

　　受司法局指派，她成为该案的法律援助律师。

　　“检察官是公共利益的代表，我们代表国家支持公益诉讼。”泰兴市检察院检察长吴文彬表示。

　　2017年5月27日，元元与爷爷向泰兴市法院提出申请，请求宣告元元母亲何某某失踪。

　　法院正式受理，公告3个月，检察院垫付了公告费。

　　10月9日，法院当庭判决，宣告元元的母亲何某某失踪。

　　判决生效后，检察院迅速与民政局对接，元元不仅成为登记在册的“孤儿”，每月还能领到1350元的孤儿养育金。

　　这起全省首例“事实孤儿”宣告案引起了强烈反响。该案入选全国检察机关未成年人司法保护十大典型案例。

　　当选为“泰州好人”的常周中学保安丁金龙看到报道后，反映了另一条线索。

　　黄氏姐弟均不满12周岁，父亲病亡，母亲自2009年离家出走，下落不明。姐弟二人与奶奶相依为命，生活困顿。

　　泰兴市检察院支持申请。2018年4月18日，法院当庭宣判孩子的母亲章某某为失踪人。儿童节当天，民政局向黄氏姐弟发放了“儿童福利证”。

　　“出于节约时间和司法成本考虑，不是所有案件都走诉讼程序。”赵习芳说。

　　2018年2月，由检察院牵头，泰兴市公安、法院、民政、教育、司法等八部门联合会签《关于“事实孤儿”关爱和保护工作实施办法》，明确了“事实孤儿”的范围，包括父母均被宣告死亡、父母均被宣告失踪、父母一方(宣告)死亡(失踪)另一方服刑在押等9种情况。

　　此外规定：民政、公安等单位负责摸排全市“事实孤儿”数目，符合申请宣告父(母)死亡(失踪)等情况的，向检察院、法院移交，由司法局指派法律援助；教育局负责将就读的“事实孤儿”纳入资助体系，人社部门优先为就业困难的成年“事实孤儿”安排公益性就业岗位等。

　　目前，该市已新收集“事实孤儿”线索50余条，支持起诉1件2人，落实8人医疗保险全额资助。

　　“他们也是国家的孩子！”

　　江苏成全国救助“事实孤儿”第一省

　　党的十九大报告明确提出“精准扶贫”“弱有所扶”。

　　全国人大代表、泰兴市平江路邮局副局长何健忠密切关注孤儿救助，他认为，司法机关秉承“国家亲权”理念，通过民事公益诉讼探索保护“事实孤儿”，值得肯定。

　　“既要有效保护，也要防止因为范围过宽带来负面效应，导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务，将责任推给政府和社会。”吴文彬检察长表示，对恶意遗弃未成年子女的父母，检察机关将依法追究法律责任。

　　“解决经济问题较容易，而救助孩子的心理健康、增强社交能力等很不容易！”这是检察官和援助律师共同的感受。

　　元元未满1岁即被抛弃，检察官问她：如果能见到妈妈，最想说什么？

　　“我不怪你，我想你。”元元的话让众人久久不语。

　　2015年，南京出现首例由社会组织将“事实孤儿”安置到寄养家庭的案例，但是少之又少。

　　2017年6月26日，泰兴“事实孤儿”救助信息报送到江苏省政府《每日要情》，时任副省长陈震宁批示：进一步了解情况，提出工作建议。

　　记者从省民政厅获悉，2017年11月起，江苏已将“事实孤儿”纳入救助范围，“应保尽保，应救尽救”。2018年5月，省法院、检察院、公安厅、司法厅、财政厅、人社厅、卫计委、民政厅八部门联合出台《关于落实困境儿童分类保障制度有关问题的补充意见》，细化困境儿童分类，从5大类25种人群拓宽并细化为6大类55种人群，甚至规定“孤儿年满18周岁后仍在继续就学的，可继续享受困境儿童基本生活费补贴至毕业为止。”

　　今年，在省人大支持下，江苏困境儿童保障省级财政预算达6900余万元，孤儿保障预算持续增长。全省散居孤儿和集中供养孤儿养育标准提升到月均1470元和2158元，全国领先。江苏成为全国将“事实孤儿”纳入救助范围的第一省，逐步实现救助“全覆盖”。

　　2018年11月13日，民政部等多家部门在江苏联合召开“事实孤儿”保障工作座谈会，关注这一特殊社会现象，希望在全国各地都能救助类似困境儿童。

　　权威观点：

　　江苏省人大代表、泰州市检察院检察长李军：

　　进一步依法保障“事实孤儿”

　　李军分析，当前“事实孤儿”法治保障中存在着如下具体困难：

　　一是“事实孤儿”线索发现和鉴别仍存在困难。司法机关发现，有的起诉申请父（母）失踪案件，这些父母并非真正失踪，个别为外省远嫁江苏，但是生育后因家庭矛盾离家出走；或者家长推卸抚养责任，长期在外故意不露面，有骗取国家福利救助资金的嫌疑。二是“事实孤儿”法律认定仍有一定难题。宣告失踪是法定程序，需要当事人准确的信息作为裁判基础，在检察监督中发现，有的农村中未成年人母亲系本地村民花钱从外地买过来的，名字不实，缺乏身份证等基础信息，法院很难作出准确裁决，影响了“事实孤儿”法律认定。三是“事实孤儿”相关法律援助机制尚不到位，在一定程度上影响诉讼进程。四是“事实孤儿”综合保障机制还不够完善。

　　为此，李军建议建立健全配套工作机制：

　　一是扩大线索收集面，让政策阳光覆盖更多“事实孤儿”。如可以研究推广泰州市检察机关做法，结合被羁押人员情况调查，摸排拟服刑人员家庭是否存在“事实孤儿”，及时提出检察建议，让其无人照料的未成年子女享受国家保障，避免出现父母服刑而未成年人陷入无人照料的困境。

　　二是加强各部门协作，减少“事实孤儿”认定的法律障碍。对于宣告失踪案件，公安机关应配合检察院、法院共同做好当事人身份信息核查工作，尽最大可能保证被宣告失踪人信息准确；对于经调查无法查清人员身份信息的，可探索采取技术处理方式宣告失踪，如由公安机关出具无法查清身份的证明，村（居）委会出具失踪类的证明，民政部门予以认可，减少法律认定的障碍。对于父母或其近亲属故意逃避抚养责任的，应当由执法司法机关依法给予批评教育或训诫，情节严重的依法追究法律责任。“事实孤儿”提起宣告父母失踪案件，司法行政部门应明确纳入法律援助范围，减少诉讼负担。

　　三是分类施策，更加重视“事实孤儿”综合保护。对于父母已经死亡或者失踪的“事实孤儿”，政府、司法机关需要加强协作，共同找寻适当的监护人，有条件的可以探索当地福利中心牵头，选择合适家庭寄养模式。对于父母因服刑等原因暂时不能履行监护责任的“事实孤儿”，建议由所在村（居）委会和学校共同担负监护责任，并明确1个机构牵头负责，雇佣当地合适人员负责照料生活起居。当地民政等部门还应做好对事实孤儿监护情况的定期检查（调查），发现不适宜监护的，立即采取相应干预措施；构成违法犯罪的，及时向司法机关报警，保障事实孤儿健康成长。