建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制，完善办案组织形式，是推动新一轮检察改革乃至司法体制改革的重要课题。[①]所谓办案组织形式，指的是检察机关履行职能、办理案件时形成的组织关系、工作机制和行为样态。长期以来，检察机关以“层级审批”为主要形式的办案工作机制行政化色彩浓厚，在一定程度上影响了执法办案效率的提高和专业化办案人员的培养。修订后的《刑事诉讼法》进一步凸显了检察机关的诉讼职能，也对检察机关办案提出了更高要求。因此，在可为空间中推动检察机关办案组织形式和办案方式的司法化，推行以“完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革”[②]为主要内容的工作机制改革势在必行。早在2000年1月10日，最高人民检察院就发布了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，并就选任、待遇、监督、教育培训等多个方面进行了详细的规定，成为主任检察官办案责任制的前身。应当说，建立以主任检察官制度为核心的检察官办案责任制顺应了当前检察体制改革的整体目标，是推行检察改革的重要举措之一。
目前，全国各试点检察院正在同步推行主任检察官制度，即选任优秀检察官担任主任检察官，成立办案小组，精简办案组织层级，主任检察官在检察长授权内，依法独立行使检察办案和案件管理权，承担办案责任。本文拟简要介绍一下笔者通过调研了解到的J省W市Y（县级）市检察院主任检察官办案责任制改革试点的一些情况，并提出自己的一些思考，认为当前检察官办案责任制无论是在管理体制抑或权力运行机制等方面依然存在不少问题亟待解决，应当引起我们的重视。[③]
一、检察官办案责任制是检察权司法属性的内在要求
司法权的本质是以判断为内容，根据证据判断个案事实并在此基础上决定法律适用的活动，其行为的法律约束性很强，不同于行政权具有较大的自由裁量空间。以判断为本质属性的司法权，具有独立性和亲历性等特征。[④]独立性，是指司法官员与司法行为的独立，它是司法判断性的外部表现和保障条件。德国学者拉德布鲁赫认为：“司法的任务是通过判断确定是非曲直。判决为一种‘认识’，不容许在是否真假问题上用命令插手干预。” 亲历性指亲身经历程序，直接审查证据和事实。亲历性与司法的判断性直接相关并作为判断的前提条件而存在。在诉讼的基本原理中所规定的直接原则、言词原则、审理不间断原则等，就是为了保证司法的亲历性。而行政行为虽然要遵循法律确定的行为规范框架，但其核心是基于政策进行的裁量行为，对亲历性的要求不高。检察机关作为法律监督机关，其权力具有很强的司法属性，尽管这种司法性与审判权的司法属性不同，要受到检察一体（或指令权）的约束。[⑤]在实行办案责任制以前的办案模式中，“检察人员承办、科室负责人审核、主管检察长或检察委员会决定” 的三级审批制，其司法属性明显不足。主任检察官办案责任制，在本质上是对检察权的重新配置，是“放权检察官”或者说是“还权检察官”，与此前实行的主诉检察官办案责任制一样，是对司法属性的回归。至于办案责任制所具有的减少审批环节、提高办案效率等功能，并非改革的核心价值。虽然提高办案效率、缓解案件压力曾经是推行办案责任制的主要动力，但这种认识上的错位实际上也阻碍了办案责任制的发展。
二、J省W市Y（县级）市检察院检察官办案责任制改革的基本情况[⑥]
2014年11月，J省下发《对W市院<Y市人民检察院推进检察官办责任制改革工作试点方案的报告>的批复>，同意Y市检察院《推进检察官办案责任制改革试点工作方案》相关内容。Y市检察院遂在所有业务部门全面推开主任检察官办案责任制。
（一）主要举措
一是制定并公布主任检察官“公推选任方案”，经个人申请报名、述职述廉材料公示，民主测评、综合考察、党组票决、拟任人选公示、市院审批等环节，选拔出12名主任检察官。其中，从事公诉工作的5名，从事侦监、反贪、反渎、控申、民行、监所、未检的各一名。二是在保留原有科室编制的情况下，将内设机构整合为刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局、案件管理局、检察事务局和政治部等6各部门，各有一名现任班子成员担任负责人。目前，现有机构与原有科室暂时实行“两条腿走路”。三是诉讼部门设立5个办案组，在侦监、未检、反贪、反渎、控申、民行、监所各设一个办案组。办案组成员包括主任检察官、办案检察官和书记员。主任检察官作为办案组负责人，在检察长授权范围内，依法独立公正行使相关职权，并对案件办理承担主要责任。办案检察官承办主任检察官指定办理的案件，制作法律文书，提出处理意见，提交主任检察官审批决定。书记员配合案件承办人开展相关诉讼活动，并按规定制作笔录。四是明确相关主体的权力界限。检察长、检察委员会行使法律明确规定应由其行使的职权，以及检察长、检察委员会认为应当由其行使的职权。分管副检察长或检察长负责审核兼任部门负责人的主任检察官直接办理的案件，以及部门负责人与主任检察官意见不一致的案件。业务部门主要负责人负责案件分配、办案组协调、审核本部门主任检察官直接办理的案件、主持主任检察官联席会议等，并承担部门行政管理工作。主任检察官在省院规定的职责权限清单范围内行使职权，对其作出的案件处理决定独立承担相应的责任。主任检察官受检察长和分管副检察长领导。检察长对主任检察官案件处理决定有不同意见，可以提交检委会讨论决定。主任检察官的决定被部分或全部改变的，对改变部分不承担责任。属检察长或检委会决定的办案事项，主任检察官只对事实和证据负责。主任检察官接受和服从业务部门的主要负责人的行政管理。五是建立主任检察官廉政建设考评小组，结合平时违法违纪问题查处、案件质量评查等情况，每年年终综合考评一次。纪检监察部门对主任检察官遵守检察职业道德和检察纪律情况进行监督。
（二）特色亮点
一是探索分类办案。在公诉部门探索案件分类办理机制，5个办案组分别办理侵犯财产类案件、破坏社会主义市场经济秩序类案件、贪污贿赂类案件及渎职类案件、侵犯公民人身权利类和妨害社会管理秩序类案件、危险驾驶及容留他人吸毒等简易快速办理类案件。通过办理相对固定的案件类型，促进检察官在“专”、“精”上下功夫。二是成立研究小组。成立由检察长任组长、办公室及各业务科室11名年轻干警为组员的研究小组，负责主任检察官办案责任制理论研究、经验总结和材料上报，及时掌握和上报相关动态信息，了解运行中的问题，总结相关经验。
（三）改革试点中存在的问题
1.各类别人员的利益平衡机制有待于进一步建立与完善。目前，改革试点单位对主任检察官的职业保障机制作了初步的探索，但对其他类别人员的保障相对欠缺，不利于调动广大检察人员的工作主动性、积极稳妥推进改革。2.部分业务部门出现了行政管理工作弱化的苗头。主任检察官办案责任制改革基本实现了执法办案工作“去行政化” 的初衷，实现了办案管理的扁平化。但由于改革还不到位，部分业务部门出现了重业务建设、轻队伍建设的苗头，部分同志参与部门会议及政治学习的积极性受到影响。3.与全国统一业务软件的对接还需要进一步理顺。整合内设机构、授权主任检察官处理部分案件和事项后，工作职能和流程得到了优化调整，但全国统一业务软件的业务模块和工作流程的设置仍然是改革前的模式。4.改革过程中的理论探讨还不够深入。主任检察官办案责任制应当在主诉检察官办案责任制的基础上进一步完善，但由于对司法规律的认识还不够深入，试点工作中涉及的职权划分等具体制度设计沿用主诉检察官办案责任制的部分较多，理论创新和制度创新的力度不够。
三、主任检察官办案责任制改革的关键点和难点[⑦]
主任检察官办案责任制改革是对检察机关推行多年的主诉（主侦、主办）检察官办案责任制的进一步深化和完善。十八届三中全会召开后，中央政法委将主任检察官办案责任制与检察人员分类管理、检察官职业保障、省以下检察院人财物统一管理同步推进，使得这次改革的系统性、协调性更强。但主任检察官办案责任制改革要达到保障依法独立公正行使检察权的预期目标，还有待于准确把握改革的关键点、克服改革的难点、选好相关改革的交点，做到系统谋划、协同推进。
（一）主任检察官办案责任制改革与相关改革的关联性
1.办案责任制改革与检察人员分类管理改革。办案责任制就是要突出检察官尤其是主任检察官的办案主体地位，明确检察官的办案责任，强化检察官的利益保障，拓展检察官的职业发展空间。实行分类管理，将辅助性工作交由检察事务官负责，检察官才能集中精力办案，真正成为办案主体；（主任）检察官按照独立的职务序列晋升、不再依赖于有限的行政职数，才有足够的职务空缺将精英检察官留在办案一线。实行分类管理，是深入推进检察官办案责任制的前提条件和重要保障。2.办案责任制改革与检察官职业保障制度改革。办案责任制改革能否成功，关键看责、权、利是否真正统一。职业保障不到位，就会重复此前主诉检察官在检察长放权后主动还权的现象。此外，职业保障中有关检察官执业豁免的部分是科学界定检察官办案责任时需要考虑的重要因素，既要强化责任意识，又不能影响其依法独立公正行使检察权。[⑧]3.办案责任制与省以下检察院人财物统一管理。独立行使检察权既包括检察机关依法独立行使检察权，也包括检察官在检察机关内部的相对独立。省以下检察院人财物统一管理保障的是检察机关独立行使检察权，解决的是检察权受地方干扰的问题，简单地说就是“去地方化”。办案责任制作为优化检察权内部运行机制的重要举措，解决的是检察官相对独立行使检察权的问题，解决的是检察权运行“去行政化”。只有同时实现“去地方化” 和“去行政化”，才能保证检察权在内外部依法独立行使。
（二）主任检察官办案责任制改革的关键点
检察官的办案主体地位是检察官办案责任制的核心，选优、配强主任检察官是决定办案责任制成效好坏的关键。严格选任条件和程序，把具备良好的政治素质、职业操守，具有深厚的法律功底、丰富的检察实践经验、突出的工作实绩和较强的组织协调能力，能够熟练主持办案工作的检察官，配备到主任检察官岗位，不仅可以有效保证执法办案任务高质量地完成，还能使主任检察官岗位真正成为检察机关优秀干部展示才华、干事创业的良好平台，引导优秀检察官向检察业务工作，向办案一线集中，进一步提高检察机关法律监督水平和检察队伍管理水平。此外，主任检察官的素质还关系到改革能否顺利推进：1.利益平衡问题。此次改革提出的检察人员工资待遇保障适当高于当地普通公务员的水平，意味着所有检察官的工资都会有所提升，但重点保障对象仍在主任检察官，这样在检察官内部就会出现利益分化，如果主任检察官能力强、任务重、办案水平高，这种利益上的差距有正当性基础，易为大部分检察人员所接受，不至于产生明显的改革阻力。2.监督制约问题。依法独立公正行使检察权也需要适度的监督制约。设计科学的选任机制，确保主任检察官的素质、德行能不负众望，监督机制自身的承重就会减轻。
（三）主任检察官办案责任制改革的难点
1.如何确定检察长委托主任检察官行使的职权范围。这个问题在理论上涉及检察一体与检察独立的关系，或者说是指令权及其限制的问题。德国等大陆法系国家和地区，要么明确在法定主义范围内，指令权不得行使，相关案件应由检察官独立决定，要么采行其他符合检察权属性的权力配置方式。[⑨]我们现在采取的授权标准为是否属于重大事项，重大复杂的案件检察长要保留相关权力，这种划分方式以及保留的部分“三级审批” 是否符合诉讼规律的要求、应如何借鉴国内外的先进经验，都值得我们进一步研究。
2.办案责任如何具体化并与权、利保持一致。从主诉检察官办案责任制改革到如今的主任检察官办案责任制，我们反复强调主诉（主任）检察官的责任，但责任是一个较为笼统的概念，需要进行分类拆分：（1）考核责任、管理责任、执法过错责任、其他违法违纪责任和刑事责任等不同责任的归责方式；（2）不同类别责任的轻重应与权、利相统一，在强化责任心的同时又不影响依法独立公正行使检察权；（3）主任检察官与其他检察官的责任划分。主任检察官有独立的案件决定权和办案津贴（或绩效奖励等），普通检察官的权力并没有变化，如何保障这部分群体的利益并承担合理的责任，需要进行深入调研和谨慎细致的分析。
3.侦查等部门是否适合推行主任检察官办案责任制。检察权的司法属性要求实行检察官办案责任制，公诉、侦查监督、民行等部门设立主任检察官不存在根本的分歧。但侦查、研究室等部门是否适合推行责任制还存在分歧。如理论上通常认为侦查权属于典型的行政权，强调上级检察官对侦查活动的控制，因而缺乏实行主任检察官办案责任制的基础。再如，研究室虽然不直接从事办案活动，但检察委员会办公室一般设在研究室，有的还要负责对提交审委会讨论的案件进行实体性审查，如果不设主任检察官，则这种实体性审查的权威性就会有问题。
四、深化主任检察官办案责任制的设想
检察官办案责任制改革的目标是确保检察官依法独立公正行使检察权。达到上述改革目标，应当从以下几个方面加以完善：[⑩]
（一）应当与内设机构改革、检察人员分类管理等改革措施统筹
检察官办案责任制仅仅是检察体制和工作机制改革中的一项内容和一个步骤，它与其他改革措施连环交叉、相互勾连，不仅涉及侦查权、公诉权、诉讼监督权等不同检察权能的平衡，涉及检察长、检察委员会、业务部门负责人之间的职权划分，还涉及人事部门与财务部门之间的协调保障。[11]检察官办案责任制改革的历史经验已经证明，脱离了检察体制和工作机制的整体改革而单独进行，办案责任制必将成为无源之水、无缘之木，难以获得持久而旺盛的生命力。当前，我们要按照中央政法委关于“五项改革”的总体部署，协同推进主任检察官办案责任制改革。
（二）应当充分考虑不同检察业务的特点而区别对待
与审判权的权能相对单一不同，检察权的权能组合相对复杂，既包括司法权属性较强的批捕起诉权和诉讼监督权，又包括带有一定行政权属性的职务犯罪侦查权。与批捕起诉权和诉讼监督权强调司法的直接性、亲历性和独立性不同，职务犯罪侦查权更加强调团队作战、个体独立性较弱，但其本质仍然是对犯罪事实和法律的判断，符合司法权判断性的本质特征，因此同样可以适用检察官办案责任制，但二者在责任制的具体形态和运行模式方面应有不同，检察长对职务犯罪侦查权行使过程中立案、侦查终结等重要环节仍然要加以控制。同时，民行监督、监所检察监督、刑事申诉、侦查监督、审判监督等诉讼监督权，实行责任制的具体形式也应有所不同。
（三）科学界定检察长及检察委员会、业务部门负责人和主任检察官在执法办案中的权限
从检察官办案责任制设置的初衷来看，主任检察官应当享有除重大疑难复杂案件之外的绝大多数业务决策权，从而将检察长和业务部门负责人从大量具体案件的羁绊中解放出来，把主要精力投入到工作机制创新、业务监督管理和加强队伍建设等宏观工作布局中。但是目前来讲，在法律没有明确规定的前提下，要求检察长将绝大多数业务决定权授予主任检察官既不符合客观现实，也超出了主任检察官的抗压能力范围。建议在不违反现行法律规定的前提下，合理划分检察长及检察委员会、部门负责人、主任检察官在执法办案中的职责权限。1.法律明确规定应当由检察长、检察委员会行使的职权，应由检察长、检察委员会行使。2.改变业务部门负责人的职权范围。业务部门应当是彻底实行检察官办案责任制之前的一种过渡形态，在过渡期间，业务部门负责人主要负责行政管理，案件审核的范围仅限于疑难复杂案件。业务部门负责人也可以在办案组织中直接担任主任检察官而承办具体案件，办理案件时与其他主任检察官职权相同。3.赋予主任检察官相应的执法办案决定权。除法律规定必须由检察长或检察委员会行使的职权外，其他案件处理决定可赋予主任检察官行使。至于授予的权力范围，应针对不同性质的检察权进行区别处理。
（四）应当进一步完善检察官办案责任制的组织形态
可参照人民法院合议庭组织模式，在检察机关内部取消行政化的业务处（科）室机构设置，改设主任检察官办案室。主任检察官办公室由主任检察官、助理检察官和专职书记员组成，主任检察官对办案组织承办的全部案件负责，并重点承办疑难复杂案件，必要时可以组织办案组成员对案件进行集体讨论，经集体讨论后意见存在分歧的，主任检察官可以直接作出决定并承担相应的法律责任，也可以将案件报请检察长提交检察委员会研究决定；助理检察官是主任检察官的后备力量，可以在主任检察官的指导下承办大量的简单案件，并协助完成一些疑难复杂案件；书记员主要完成事务性的工作，使检察官可以集中精力办理案件。在办案组织内部的关系上，助理检察官和书记员必须服从主任检察官的领导，对主任检察官负责，对于完全按照主任检察官指令执行的行为，由主任检察官承担责任；对于超出主任检察官指令范围或者不按照主任检察官指令执行的行为，由助理检察官和书记员本人承担责任。
（五）应当建立起完善的选任、考核、激励、监督机制
检察官办案责任制要做到科学化、规范化运行，就需要建立完善的配套机制。1.完善选任机制。主任检察官实行员额制，设置数量根据所在检察院的办案数量和检察队伍实际情况等因素确定。具体人选的确定实行选任制，由院领导、检察委员会委员、专家组成检察官专业委员会综合考评检察官的政治品行、司法经验、业务能力、职业操守，确保最后选任的主任检察官具有较高的整体素质。检察官办案责任制改革方案设计的选任程序，应在条件和程序上更加注重业务能力的考察，建议主任检察官的资格条件要更加突出业务水平的权重，对获得全省优秀公诉人等省级以上业务竞赛表彰的可以适当降低检察工作年限。同时在程序设计上，应将业务能力的考察规定为必经程序，强化选任的程序合理性，树立制度权威，推动改革顺利进行。2.完善考核机制。应当建立符合检察业务特点的专业考核机制，由检察官专业委员会进行年度考核。对经考核后认为不适合担任主任检察官和因岗位调整不再履行主任检察官职责的，应免去主任检察官职务。3.完善激励机制。在业务上，应当由主任检察官承办绝大部分的重大疑难复杂的案件，凸显他们的核心价值，激发他们的职业荣誉感；在职业保障上，应当强化主任检察官的职业权益和身份保障，非因法定事由、非经法定程序不得随意解除其职务。按照待遇从优原则，设立主任检察官岗位津贴，同时，适当延迟主任检察官的退休年龄，提高退休保障，真正体现责、权、利的统一。4.构建严密的监督制约机制。建立检察官惩戒委员会制度，强化检察长、检察委员会、纪检监察部门对执法办案的监督，严格落实案件管理制度，建立主任检察官执法档案等内部监督机制。加大司法公开力度，全面推进职务犯罪侦查全程同步录音录像、终结性裁判文书上网的制度的实施，加强人大代表、政协委员、律师、诉讼当事人等对主任检察官的外部监督。（作者：田娟 陈涛 李元端）
[①] 王戬：《走出行政化的误区——主诉检察官制度探析》，载《中央政法管理干部学院学报》2000 年第4 期。
[②] 最高人民检察院2013年9月9日印发的《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》强调，完善防止和纠正冤假错案的工作机制，要深化检察官办案责任制改革， 建立健全办案质量终身负责制，要明确各层级的办案责任，特别是完善办案组织形式、深化检察官办案责任制改革。
[③] 张永会、蔡超：《深化主诉检察官办案责任制的探索》，载《检察日报》2012年9月27日。
[④] 参见孙笑侠：《司法权的性质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第3期。
[⑤] 参见孙谦：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第270页。
[⑥] 参见孙长永：《2015年新刑诉法实施调研情况报告》，西南政法大学，2015年。
[⑦] 参见张和林、王栋、李元端：《主任检察官办案责任制的理论与实践》，载《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》2014年。
[⑧] 参见王守安：《中国检察》（第22卷），中国检察出版社2013年版，第291页。
[⑨] 参见林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第35页。
[⑩] 参见张和林、王栋、李元端：《主任检察官办案责任制的理论与实践》，载《主任检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集》，2014年。
[11] 龙宗智：《为什么要实行主诉检察官办案责任制——论主诉检察官办案责任制》，载《人民检察》2000年第1期。
