方红卫 郝庆富*

　　十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实施司法监督制度”的要求，明确了对行政强制措施实行司法监督的价值取向。这里的“司法监督”宜理解为专指检察机关行使检察权的情形。[①]行政强制措施作为一种具体行政行为，在社会管理中起着不可替代积极作用，但也存在不少被滥用、被误用或不当使用等问题，损坏了行政机关的形象，侵害了人民群众的合法权益。检察机关作为行使法律监督权的司法机关，应当立足自身定位，充分发挥监督职能，构建出一套行之有效的行政强制措施监督机制，监督和促进行政机关依法行政，推动法治政府建设。

　　一、行政强制措施检察监督概述

　　（一）行政强制措施概述

　　1.行政强措施的概念

　　行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。[②]从行政强制法对行政强制措施界定来看，行政强制措施实施的目的是预防、制止危害的发生，实施的方式是对行政相对人的财产、人身自由进行暂时性的限制。行政强制措施根本特征就在于它是中间行为，而非终局行为，是一种暂时性措施而非结果性处罚。

　　2.行政强制措施的分类

　　（1）限制公民人身自由。限制公民人身自由是指行政机关为实施行政管理的需要，依据法律对公民的人身自由进行短期内限制的行政强制措施。在我国现行法律中，限制人身自由的方式有传唤、盘问、留置、扣留、强制带离、人身检查等等。经常使用的方式主要有：强制隔离戒毒、扣留、约束。

　　（2）查封场所、设施或者财物。查封是行政机关为了预防和制止违法，保证行政决定的有效作出和执行，通过“就地封存”的方法，在短时间内禁止对场所使用和限制对财物的使用、毁损、转移和处分的行政强制措施。查封是法律、行政法规规定得最多的行政强制措施之一，据统计，涉及查封的法律有13部，行政法规有31部。[③]

　　（3）扣押财物。扣押财物是指有关行政机关将涉嫌违法的财物移动至有关地点进行直接控制，在短时间内禁止当事人对扣押财物的使用、毁损、转移和处分的行政强制措施。一般情况下，扣押和查封是并行的一种措施，对扣押规定的法律法规与对查封规定数量应当是大体相等的。

　　（4）冻结存款、汇款。冻结是指行政执法机关为了防止当事人转移或者隐匿违法资金，损毁证据，或者为了保障行政决定得到有效执行，通过金融机构对当事人的账户采取的停止支付、禁止转移资金的行政强制措施。主要目的在于限制当事人金融资产的流动。

　　（5）其他行政强制措施。如对住宅和其他场所的进入，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第87条第1款规定:“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。”这里人民警察对于场所的进入也属于行政强制措施。此外还有登记保存、制止等。

　　（二）行政强制措施检察监督的概述

　　1.行政强制措施检察监督的概念

　　为维护行政相对人的合法权益，保障行政管理活动依法实施，检察机关基于法律明确授权，对行政机关实施的涉及公民人身、财产权益的行政强制措施是否符合法律规定所进行的司法审查活动。

　　2.行政强制措施检察监督的特征

　　（1）行政强制措施监督主体是检察机关。行政强制措施检察监督是检察机关立足于法律监督职能，对行政机关是否依法实施行政强制措施所进行的外部监督，他既不同于行政机关的内部的上下级监督，又不同于法院实施的司法监督，行政强制措施的检察监督更多是一种非诉讼监督式的司法审查。

　　（2）行政强制措施监督对象限定为涉及公民人身权和财产权的强制措施。我国行政强制法规定的行政强制措施可分为对公民人身自由的强制措施和对公民、法人或其他组织财产的强制措施。纳入检察监督视野的行政强制措施应为涉及公民人身权和财产权的强制措施。这样界定，可以避免超出检察机关能力范围的全面监督，从而做到既约束部分行政权力的行使，又最大限度地尊重行政权力的运行的自身规律性。

　　二、行政强制措施检察监督的必要性

　　（一）行政强制措施自身特征是强化行政强制措施检察监督的内在动因

　　行政强制措施的突出特点在于强制性、侵益性和暂时性。其强制性主要表现为行政强制措施的实施是以国家强制力为后盾的，要求相对人服从而不能反抗。其侵益性主要表现为行政强制措施是对权利的一种限制和侵害，且其限制和侵害的是各项权利中最为重要的人身权和财产权。其暂时性主要表现为行政强制措施是一种为实现其他目的而实施的临时手段。强制性和侵益性的特点决定了行政强制措施易造成相对人权益的损害，暂时性的特点决定了行政强制措施存在为达到行政管理目的而滥用的可能。

　　（二）行政强制措施运行失范是强化检察监督的现实动因

　　作为一项被广泛运用的行政执法手段，行政强制措施适用的领域非常宽泛，但由于其立法上的缺陷和运行中的失范，严重影响了行政强制措施功能和作用的发挥。实践中，其运行失范主要表现在: 存在违法设立行政强制措施的种类和执行方式、违反法定程序采取行政强制措施、滥用行政强制措施、超范围采取行政强制措施、超时限采取行政强制措施，以及以行政强制措施代替行政处罚等情形。由于行政强制措施直接涉及到宪法意义上最为重要的权利---人身权和财产权，故相较于其他行政执法行为，被违法行使后，破坏性更强，危害性更大。因此，强化对行政强制措施的检察监督，有其现实必要性和紧迫性。

　　（三）监督救济机制固有的缺陷与不足是强化检察监督的制度动因

　　实践中，公民对于自身人身权利和财产权利受到侵害或者认为公权力的行使存在违法的情形可以通过行政复议或行政诉讼等多种途径予以救济。这些传统的救济方式各有特色且相互补充，成为监督行政权力、维护公民权益不可或缺的组成部分。但是，行政权作为国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，已有的监督救济机制并未完全满足和适应对行政权力的有效制约和对公民权利充分救济的需要。例如，行政复议作为行政机关的内部监督方式，因其维持率较高，其独立性和公正性受到群众的质疑。行政诉讼方面，法院审查的仅为法律规定的有限的具体行政行为以及其合法性，且提起行政诉讼需要遵循法定的程序，需要专业的知识与技巧。因此，相较而言，作为专门的法律监督机关，检察机关开展对行政强制措施的监督，既可以弥补上述监督方式之不足，又可以充分发挥其专业化优势，更好地维护相对人的合法权益。

　　三、行政强制措施检察监督现状和困境

　　（一）国外检察机关对行政机关的监督

　　在国外，不少国家检察机关都承担监督行政执法的职能，具有对具体行政行为进行监督的权力。行政强制措施属于具体行政行为的范畴，自然受检察机关的监督。

　　1.英美法系国家对行政权进行检察监督的规定

　　英国对行政权的检察监督历史非常久远，是从国王的法律顾问制度演变而来。历史上，检察机关对行政执法的监督范围非常广泛，不仅监督行政执法，甚至对于行政违法行为给行政相对人造成的损失，检察机关都可以依法予以救济。对于涉及公共利益的行政诉讼，检察机关必须派员参加，检察官甚至可以允许公民或相关权利主体以检察官的名义提起行政诉讼。如今，英国的检察机关依然享有广泛的监督权，如对违法行政行为及侵权行政行为的监督与纠正，再如对行政机关执行和贯彻法律的敦促与监督等等，这里的检察机关对违法行政行为及侵权行政行为的监督包含着对行政强制措施的监督。

　　2.大陆法系国家对行政强制措施进行检察监督的规定

　　“对国家整体执法活动进行监督”是法国最高检察长的重要职责，法国的检察机关拥有非常广泛的对行政权的监督权力，甚至包括对公立精神病医院的监督等。葡萄牙的检察机关不仅可以对具体的行政行为进行监督，对于抽象行政行为的违宪、违法都可以进行审查。德国则赋予检察机关充分的行政诉讼参与权。

　　总之，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，无论是历史上，还是现阶段，对行政权的监督都是社会发展的需要，监督行政权力，维护公平正义都是检察机关的重要职责之一。

　　（二）我国各地对行政强制措施检察监督的实践

　　自2010年以来，我国各地检察机关先后试点行政执法检察监督工作，但专门针对行政强制措施实施检察监督的试点单位较少。

　　1.江苏省镇江市

　　镇江市人民检察院2015年专门就行政执法检察监督工作开展专题调研，并向人大作专题报告。2015年8月，市人大常委会作出了《关于加强行政执法检察监督工作的决议》，要求全市检察机关立足检察职能，切实加强对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的司法监督，及时纠正违法行政强制措施。

　　2.广东省广州市番禹区

　　2012年6月被确定为省行政检察促进社会管理创新试点工作单位，该单位积极探索建立行政执法监督相关机制，稳步推开行政执法监督工作。针对行政机关的违法行为、不当履职等行为，发出纠正违法、工作建议类检察建议进行监督。

　　3.浙江省永康市

　　从2010年开始，浙江省永康市检察院依托该院日益完备的行政执法信息库，率先在浙江省基层检察院中成立行政执法检察科，配备了专门人员，出台《永康市行政执法检察监督暂行规定》，在当地党委、人大的大力支持下，积极探索行政执法监督，频频向行政不作为乱作为“亮剑”，取得了良好的社会效果。

　　4.吉林省

　　2013年底出台《全省民事行政检察实现全民推进工作意见》，确定以“行政违法监督与督促，支持行政案件起诉”等10个方面和“建立以重大行政行为通报机制为载体的违法行为长效监督机制”等40个节点为整体架构，推动整体工作纵深发展。

　　5.宁夏回族自治区

　　宁夏回族自治区人民政府与宁夏回族自治区人民检察院于2011年2月联合发布了《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，由总则、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作职责、人民检察院监督行政执法工作职责、责任追究、附则共五部分组成，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的范围作了具体规定，检察机关进行行政执法监督主要体现为四种法律文书，即通过发出《检察意见书》、《检察建议书》、《纠正违法通知书》、《督促起诉意见书》对行政违法行为、行政执法中涉嫌犯罪案件移送、行政强制措施等进行监督。

　　（三）行政强制措施检察监督的困境

　　1.行政强制措施检察监督没有成文的法律依据

　　检察机关是法律监督监督机关，对行政机关实施的包括行政强制措施在内的监督本质上是履行宪法赋予的职责。在我国现行法律中，虽然规定了检察机关是法律监督机关，但是，目前没有一部直接规定检察机关对行政机关所做的行政强制措施进行监督的法律。目前涉及行政执法监督方面的法律规定有：2001年国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，最高人民检察院、公安部等部门先后颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，以及2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等。不过，这些多是会签形式下发的规范性文件，强制力不足。

　　2.行政强制措施检察监督受现实条件的制约

　　一方面，行政执法行为种类多、执法领域广，检察机关由于自身工作任务繁重、人员配备不足以及对行政执法业务不熟悉等问题，如何在大量的执法行为中发现违法问题是困扰检察机关的一大问题；另一方面，当前行政机关在行政执法活动中采取的搜查、查封、扣押、冻结等行政强制措施，均由其单方审批与执行，其他机关和个人很难介入该项执法活动中。而检察机关除对部分刑事大要案进行提前介入外，对绝大部分的行政执法活动亦不具体掌握。另外，因被采取强制措施的相对方处于绝对弱势地位，且普遍缺乏法律意识，因此即使行政机关存在明显违法、违规情节，他们也不愿意提出异议，甚至有的根本未意识到该违法违规情况，这也极大地影响了检察机关对行政强制措施的及时监督。

　　3.行政强制措施检察监督手段有限、刚性不足

　　检察机关对行政强制措施的监督，往往采用发出检察建议书、纠正违法通知书或口头提出纠正意见等方式予以监督纠正。由于检察机关的检察建议不具有法定的强制力，行政机关收到检察建议之后，不作答复或者故意拖延甚至拒不纠正的情况该如何处理，这是检察机关对行政强制措施的监督实践中所面临的一大难题。

　　四、行政强制措施检查监督机制构建

　　（一）行政强制措施检察监督审查的内容

　　1.对行政强制措施实施主体的监督审查

　　《行政强制法》第17条规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。因此，对行政强制措施实施主体的监督应包含两方面的内容，一方面，行政强制措施实施主体法定，行政强制措施权不得委托给其他行政机关或组织；另一方面，实施行政强制措施的“行政执法人员”，在某些行政管理领域，行政机关的执法人员的资格要通过考试等方式才能获得，行政机关工作人员并不当然具有行政执法资格。对行政强制措施实施主体的监督应包含两个方面：一是具有行政强制措施职权的行政机关或授权组织应在法律、法规规定的具体职权范围内，按照可以实施的行政强制措施的种类和范围行使职权；二是在行使行政强制措施职权时，还要考虑行政级别的范围、行政区域范围及行使职权的期限。超范围、超职权实施行政强制措施，属行政违法行为。

　　2.对行政强制措施实施条件的监督审查

　　行政强制措施的实施具有严格的条件规定。只有在行政机关履行行政管理职责的过程中，为了制止违法行为、防止证据灭失、避免危害发生、控制危险扩大的紧急情况下，可以依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。除此之外，行政机关不得实施行政强制措施。在实施行政强制措施时还应遵循比例原则，即要符合妥当性原则、必要性原则、均衡性原则，采取的行政手段给相对人带来的损害和行政目的带来的收益之间合乎一定的比例，后者应该大于前者。违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。

　　3.对行政强制措施程序的监督审查

　　为了防止行政机关滥用执法权力，必须在程序上规范和制约行政权力的行使，以促使行政机关公正、合法地行使权力。《行政强制法》规定，一般情况下，行政机关实施行政强制措施应当遵守下列程序：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章。情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。此外，实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行上述规定的程序外，还应当遵守下列规定：（一）当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限；（二）在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。

　　（二）监督程序的启动

　　行政强制措施检察监督亦可分为依当事人申请监督和依职权监督两种启动方式。基于行政强制措施检察监督司法审查的性质以及检察机关自身监督能力等原因，检察监督只能表现为重点监督和有限监督。基于此，依职权监督应当被严格限制，但哪些行政强制措施种类可以纳入依职权监督范畴尚有待探讨。可以将限制人身自由的行政强制措施和即时性强制措施等同步监督案件纳入检察机关应当依职权监督的范畴，主要是考虑这类行政强制措施的实施对当事人权益影响大，有时甚至会对当事人权益造成无法弥补的损失，由检察机关主动介入和主动作为更为适宜。具体操作上，由行政机关将该部分行政强制措施向检察机关报备，这样既可以避免检察机关无法承受海量行政强制措施信息的情形，也适应了行政机关、检察机关、审判机关信息共享通报平台尚未建成的现状。除此之外，其余的行政强制措施均应秉持事后监督原则，依当事人申请而启动监督。

　　（三）行政强制措施检察监督的方式

　　1.检控违法

　　检控违法其本质应是检察机关通过调查发现违法情形，然后将检控结果提请相应有决定权的机关惩处违法，故确定检察机关检控结果提请对象应以何种机关有决定权惩处违法为依据。在对行政强制措施的监督过程中，人大、上级行政机关、组织人事部门、纪检监察部门等机关或者有相应职权追究行政强制措施实施机关的违法责任，或者具备惩处违法人员责任的职能，因此检察机关的检控结果理应提请上述机关。

　　另外，检察机关对行政强制措施的检控结果也可提供给实施行政强制措施的行政机关，由该机关自行纠正违法的强制措施，这样既有利于维护公共利益和行政相对人权益，降低纠错成本，提高行政效率。

　　2.检察建议

　　采用检察建议方式符合检察机关的法律监督属性和职能定位。检察机关行使的法律监督权是一种程序性权力，其对行政权进行监督制约时应保持相应的理性和谦抑。同时，检察建议作为一种建议性质的监督方式已经法律化，相对成熟和具有认可度。从实践操作层面来看，采用检察建议的方式符合检察工作特点和实际且行之有效，行政机关对检察建议易于理解和接受。

　　3.支持起诉

　　公民因行政机关的违法行政强制措施而遭受损害，但由于种种原因不敢或不能提起诉讼，其性质与民事支持起诉的起因、性质具有相似性，只是民事诉讼中检察机关支持起诉主要基于国家集体利益、社会公共利益或不特定多数人利益。由于行政诉讼中未作出规定的可以参照民事诉讼法的规定执行，因此在行政检察监督领域，可以参照民事诉讼中的规定去进行探索尝试。根据《行政强制法》的规定，公民因行政机关违法实施行政强制措施受到损害的，有权依法要求赔偿。但在实践中，基于行政机关进行社会管理的优势地位，受侵害公民因各种原因，不敢或不能提起赔偿诉讼的情况较多。在这种情况下，符合起诉条件的，检察机关可以支持公民提起行政赔偿诉讼，在帮助公民实现权利主张的同时，纠正违法行政强制措施。

　　4.追究刑事责任

　　检察机关拥有职务犯罪行为的立案侦查权,追究职务犯罪嫌疑人的刑事责任是检察机关对行政强制措施实施监督的重要方式,对于行政执法人员涉嫌职务犯罪的，应当追究相关人的刑事责任,从而起到对行政强制措施实施监督的作用。此外，检察机关对发现的涉嫌职务犯罪的相关案件,行政机关应当移送而拒不移送的,应当立案侦查,追究相关责任人的刑事责任。

　　* 作者：方红卫，丹阳市人民检察院党组书记，检察长；郝庆富，丹阳市人民检察院监所科副科长。

　　[①] 杨建顺：《完善对行政机关行使职权的检察监督制度》，载《检察日报》2014年11月22日

　　[②] 《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款。

　　[③] 袁曙宏主编：《行政强制措施教程》，中国法制出版社2011年版第21页。