环境、食药犯罪的侦查困境及解决对策
——以案件审查逮捕工作为视角
张杰 王瑞玉*
环境、食药犯罪是经济发展到一定程度的产物，其社会危害之大、影响范围之广，往往难以估算。当前，惩治环境、食药犯罪是贯彻党的十八大要求、建设美丽中国、保障国计民生的重要举措。但是，由于环境、食药犯罪本身存在的一些特殊性，致使司法实践中打击此类案件面临众多困境。本文以审查逮捕工作为视角，深入分析环境、食药犯罪的特点及侦查工作的难点，提出有针对性的解决建议，以此来更全面、准确、有力地打击环境、食药犯罪，为保护生态环境和民生民利提供有力的司法保障。
一、环境、食药犯罪的特点
环境犯罪作为一种新型犯罪，它是经济发展到一定程度之后需要用刑法来保护人类生存环境的产物。而食药犯罪亦是人类经济发展到一定阶段方凸显出来的。当前的环境、食药犯罪与传统犯罪不同，它有其自身的特点：（1）行政从属性，即环境、食药犯罪的成立依赖于行政法规及行政命令”，[①]通常是以未获行政机关许可或违反行政法规的安全规定为前提。这决定了打击环境、食药犯罪，必须先审查是否违反行政法规，环境、食药犯罪的侦查依赖于环境、食药行政执法部门的配合。（2）潜伏性，即环境、食药犯罪的危害结果可能需要较长的时间方能显现出来，中间有一个很长的潜伏期，且危害结果与危害行为之间的因果关系不易认定。（3）复杂性，即环境、食药犯罪的危险性不易于察觉，且科技含量高，常常需要借助先进的技术检测、长期的监测方能认定。（4）跨地区化，即环境、食药犯罪行为通常都跨越了几个行政区，犯罪行为地与危险结果发生地不在同一地区，被害人也多且分散在各个地区。
二、审查逮捕实务中凸显的环境、食药犯罪侦查困境
（一）线索匮乏
司法实务中环境、食药犯罪案件的线索来源主要是群众举报、侦查机关自我发现和行政执法机关移送。[②]因食药犯罪和环境犯罪均具有隐蔽性，危害的潜伏周期长，且因果关系不易认定，群众对于食药安全犯罪和环境犯罪的举报常常因线索不具体而得不到有关部门的重视，侦查机关从群众举报中获取案件线索的渠道受限。
同时，虽然根据“两高”、公安部、食品药品监管总局、国务院食品安全办联合出台的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，食品药品监管部门在查办食品药品违法案件过程中发现涉嫌犯罪的，依法需要追究刑事责任的，应当及时移送公安机关，但食品药品监管部门仍有以罚代刑的空间和意愿，因为对于应当移送的案件，如果移送不但要费时、费力准备材料和证明自身行政执法主体、程序合法，而且在承受这一切不利因素的同时其自身利益却不会发生任何变化。[③]而不移送不仅可以省去不少工作量，而且还能让当事人感恩戴德，给予好处，即便被发现，也仅由检察机关提出检察建议，没有强制力，此时再移送便可。
因此，权衡之下，食品药品监管部门移送犯罪线索的积极性不高，侦查机关从食药监管部门获取线索的几率也不高。而侦查机关自身尤其是基层公安机关，普遍存在人少案多的情况，受时间和精力的限制，其积极主动深挖食药犯罪和环境犯罪线索的次数有限，最终导致环境、食药安全犯罪的线索来源匮乏。
（二）证据不全，认定犯罪困难
根据疑罪从无原则，以及新一轮司法改革所强调的以审判为中心，检察机关和审判机关均注重严把证据关，对认定犯罪的证据提出了更高的要求，使侦查机关的侦查困境愈加突显。
一是物证扣押、保管不当，物证匮乏。如前所述，环境犯罪和食药犯罪均具有行政从属性，司法机关认定犯罪依赖行政执法部门的配合。由于刑事案件和行政处罚案件对证据的要求不同，行政执法工作人员在查处环境和涉食药的案件时，通常周期都很长，且保存证据的意识弱，有时为了防止涉案食品药品进入市场危害社会，甚至在办案初期便将涉案食品药品销毁，或者在发现污染源之后为防止给附近居民造成损害迅速采取处置污染物的措施，致使侦查机关在行政执法部门移送案件之后二次取证时失去关键证据。
二是取证权限受限制。环境犯罪和食药犯罪均具有隐蔽性，加上犯罪分子反侦查意识越来越强，不仅犯罪时运用隐蔽手段，而且在犯罪行为暴露之后会迅速毁灭证据，并在被抓捕后实行零口供策略，致使公安机关使用传统侦查手段破案的数量骤减。而根据修改后的刑事诉讼法，侦查机关只有在侦查危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质的组织犯罪和重大毒品犯罪时方可采用技术侦查，在查办环境犯罪、食药犯罪时，侦查机关的取证权限受限。以江苏省无锡市一销售假药案为例，张某在淘宝网上购买十八味化糖草后在该网站上零售，在侦查机关查获之后，侦查机关调取其淘宝销售记录时发现只能调取最近三个月的记录，而无法调取淘宝后台的数据，无法对三个月前的销售情况进行取证。而通过网络销售的被害人遍布全国，侦查机关通过联系被害人来取证的方式亦受制，致使最终认定的销售数量明显低于其实际销售数量。
三是证明犯罪嫌疑人主观明知的证据难收集。食药犯罪和大部分环境犯罪，通常都要求嫌疑人“主观明知”，但实务中犯罪嫌疑人都会辩称自己事先不知道以逃避惩罚。加上犯罪分子的反侦查意识强，在日常生产销售中注意避免留下犯罪证据，致使侦查机关取证时关于犯罪分子主观方面的证据无法收集，给犯罪的认定带来很大困扰。
四是侦查机关人员专业和法律知识不足，取证能力有限。根据环境、食药犯罪的特点可知，此类犯罪的侦查需要侦查人员具有丰富的专业知识和法律知识，而当前的侦查队伍大多不是环境、食药专业出身，甚至不是法律专业出身，对取证的方向、证据的收集固定等把握不够清晰，以致错失取证的最佳时间。
（三）对鉴定结论依赖大，鉴定难
食药安全犯罪和环境犯罪的认定通常都涉及对产品或污染物的鉴定，鉴定结论有时是犯罪是否成立的关键证据。根据2015年《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，公安机关、检察院、法院商请食品药品监管部门提供检验结论、认定意见协助的，食品药品监督管理部门应按公检法办理刑事案件的法定时限要求积极协助，及时提供，并承担相关费用。
但实践中，无论是食品药品执法部门还是环境执法部门，均存在多个职能部门均具有检测资质的问题，往往会因为分工、责任等问题相互推诿。且在财政经费一定的条件下，行政执法部门提供鉴定协助的积极性也非常有限。同时，有些食品药品或污染物的检测国家无标准，检测机构无资质，导致同案不同判问题突出。另外，鉴定机构通常不做定量分析，只对成分进行定性检测，而任何食品添加剂、药品成分、污染成分，脱离量来讲有毒无毒、有害无害均难免遭人质疑。
以“毒豆芽”案为例，检测机构均不具有国家承认的检测“6-苄基腺嘌呤”的资质，国家没有检测标准，各机构的检测方法各不相同，致使各地的“毒豆芽”案有的被判无期，有的未判实刑。而对于“6-苄基腺嘌呤”是否有毒有害也存在争议，学者和央媒都相继为“无根豆芽”正名，称“6-苄基腺嘌呤”未发现致癌、致畸、致突变的可靠证据，致使毒豆芽案的执法和侦查陷入混乱的境地。[④]
（四）侦查工作跨部门、跨地区协作不力
伴随着网络和快递业的发展，食药安全犯罪的利益链条伸向多个地区乃至全国。在侦查机关查处食药安全犯罪时，一些办案人员就案查案，仅对本辖区的案件进行查处，而不深挖上下游犯罪活动，未打断食药安全犯罪的利益链条，致使食药安全犯罪屡禁不止，死灰复燃现象多发。而环境污染企业通常也是当地的纳税大户，一些地方机关出于地方保护主义，行政执法部门对其污染环境的行为也仅愿进行行政处罚，对侦查机关的侦查行为不愿配合，对一些跨地区打击食药安全犯罪、跨地区抓捕犯罪嫌疑人的侦查行动不予配合，极个别的甚至向犯罪份子通风报信、帮助其毁灭证据，严重影响了社会的打击效果。
此外，侦查机关内部同样存在配合不到位的问题，因为食药安全犯罪通常都是链条化的，在侦查机关深挖上下游犯罪时，与当地的侦查机关面临管辖权争议的问题，当地侦查机关不愿配合。而环境犯罪更是存在管辖争议，因为“污染范围十分广泛时很难确定具体的污染源与污染蔓延地、污染迁移地”，[⑤]主从身份不易区分，不知如何协作。
三、破解环境、食药犯罪侦查困境的对策
（一）完善接受举报制度
虽然环境、食药犯罪具有隐蔽性，但通常因受害人多且每个人情况不同，总有一些受害人能在受害后及时发现并向行政执法部门、侦查机关或检察院报案。由于受害人通常都无法提供犯罪的初步证据，一些受报单位不够重视，导致一些犯罪案件不能及时侦破。因此，必须完善接受举报制度，建立社会公众参与食品安全防控机制。一方面，完善食品安全违法犯罪线索举报奖励制度，建立举报人人身保护、保密制度，激励社会公众参与举报。另一方面，要完善举报受理部门的考核机制，加强环境、食药专业知识培训，使其对群众举报不仅给予足够重视，而且能够凭借自己的专业知识辨别是否需要深入调查。
（二）加强行政执法与刑事司法的衔接沟通
环境犯罪和食品药品安全犯罪均呈现专业性、技术性、隐蔽性，使得刑事司法对行政执法存在着高度的依赖性，不仅对案件的认定需要行政部门提供技术支持，收集第一手证据，而且对违法的严重程度以及是否达到犯罪的标准也受制于行政执法部门的解释。因此，必须加强行政执法与司法的沟通，使公安机关的侦查能够获得行政主管部门的配合与协助。首先，执法司法机关要加强与环境、食品药品监督管理部门的沟通，健全和完善两法衔接的相关程序和规则，自上而下形成压力敦促行政执法机关的协助与配合，以更好地打击环境犯罪和食品药品安全犯罪。其次，由地方党委、政府建立专门的信息平台，并加强对行政执法机关录入工作、办案信息的审查和监督，对违反有关规定不及时录入、不全面录入、不真实录入案件信息的，依法依规追究相关人员行政责任乃至刑事责任。以此敦促行政执法部门及时移送涉嫌犯罪的案件。再次，将两法衔接的实施情况纳入食药、环境行政执法部门年度考核体系，对因两法衔接工作不利而导致发生严重后果的要实施一票否决机制。最后，在日常工作中，落实联席会议、案件咨询等制度，对于案情重大复杂，性质难以认定的案件，行政执法机关可以就案件定性、证据收集等问题咨询侦查机关，后者也可以就案件办理中的专业性问题咨询行政执法机关，共同打击环境和食药犯罪。[⑥]
（三）办案人员专职化
无论是环境犯罪还是食品药品安全犯罪，都具有隐蔽性，且危害范围广，所涉及的法律法规专业性强、种类繁多，需要许多相关知识的积累和大量时间的投入，一般侦查人员难以胜任。实践中侦查机关通常对环境、食品药品涉案当事人是否构成犯罪更多的是依赖行政执法部门的监督检测结果，对执法人员处置行政违法过程中是否存在问题难以辨别，也给案件处理带来困难。建立专案办理制度是指在侦查机关内部抽调具备森林、矿产、水利等环境知识、食品药品安全知识和相关法律知识的侦查人员组成环境犯罪、食品药品安全犯罪小组，专门从事该领域的犯罪案件办理。这样能够通过加强对专案人员的培训来提高侦查队伍的办案素质，通过追究其责任来促使其主动履责，更好地对环境犯罪、食品药品安全犯罪进行打击。同时，要强化办案人员专业培训，邀请专家定期为一线办案人员讲授专业知识，解决侦查方向不明确、取证重点不明确等问题，提升办案人员的取证能力。定期组织侦查人员与其他地区、部门的办案人员进行交流，相互借鉴学习。
（四）拓宽侦查机关取证权限，建立刑事行政联合执法机制
当今，食药犯罪呈现网络化的趋势。应对这一新形势，一方面，必须赋予侦查机关在食药、环境犯罪领域必要时采用技术侦查的权限，如调取淘宝、唯品会、微信等网络交易平台数据的权限，使侦查机关能够取得犯罪分子交易数量、获利情况等数据；又如在污染易发高发区域以及高污染的企业设立电子监控设备，在企业内卧底侦查等，使侦查机关能够在出现异常时第一时间进行侦查，收集证据。另一方面，由于食药、环境行政执法部门与侦查机关在执法权限、执法依据、执法手段以及对证据材料的要求上存在差异，实践中常常出现行政执法部门向侦查机关移送涉嫌犯罪证据材料侦查机关不认可，并按刑事诉讼程序重新收集的现象。为此，有必要建立刑事侦查机关与行政执法部门联合执法的机制，“既促成证据的收集、固定，顺利完成抓捕、查封、扣押，最终打掉危害社会的犯罪行为，又能成为食药监部门在两法衔接方面有力的外部监督，避免以罚代刑现象的发生”。[⑦]此外，还需要赋予侦查机关调取犯罪嫌疑人个人档案的权力，使其掌握犯罪嫌疑人学历、从业经历的等情况，以此来推断其从事犯罪时是否存在“主观明知”。
（五）完善检测、鉴定机制，确定鉴定标准及机构
鉴于环境、食药犯罪的认定对于鉴定结论的高度依赖性及目前鉴定存在费用高、周期长、无国家标准、机构无资质等问题，可以从两个方面来完善检测、鉴定机制：一是国家层面加大对鉴定的财政投入，减少地方财政或行政执法部门本身对鉴定费用的支出，以此来提高行政执法部门及时送检的积极性，并缓解侦查机关侦查时鉴定难的问题。二是由国家或者省级环境、食药监管部门确定全国或本辖区检验鉴定部门的名单、资质及鉴定范围，统一鉴定机构、鉴定标准，增加鉴定的公信力。
* 张杰，无锡市滨湖区人民检察院侦查监督科副科长；王瑞玉，无锡市滨湖区人民检察院书记员。
[①] 柯海彬：《论环境犯罪案件的侦查》，西南政法大学法律硕士论文，2007年4月，中国知网。
[②] 参见王永初、余晓克：《五个方面破解危害食品安全犯罪中的司法困境》，载《人民检察》2014年16期。
[③] 参见程红镁：《食品药品行政执法与刑事司法衔接机制研究》，山东大学法律硕士论文，2013年11月，中国知网。
[④] 参见黄芳、许梦娜：《“毒豆芽”案陷入执法乱局：同案不同判，检测机构无资质》，载《澎湃新闻》，2015年1月26日。
[⑤] 闫爱萍、陈碧：《环境污染犯罪侦查取证的难点与对策分析》，载《江西警察学院学报》2015年第4期。
[⑥] 参见毕敏：《危害食品安全犯罪情况调查分析》，载《人民检察》2013年第9期。
[⑦] 程红镁：《食品药品行政执法与刑事司法衔接机制研究》，山东大学法律硕士论文，2013年11月，中国知网。
