引 子

　　员额制检察官制度是司法改革的重要内容，是司法责任制改革的关键环节，实行检察官员额制是建立司法责任制和司法职业保障的前提性、基础性、辅助性制度，是实现检察官职业化、专业化、精英化的长效性改革措施，[①]法官、检察官作为司法活动的核心，员额制改革必然成为司法体制改革的核心，关系到司法体制改革的成败。自2015年最高检确定第一批员额制试点到2016年11月江苏省全面完成并运行员额制检察官新机制，各地积极探索，有效推进，确保员额制检察官制度沿着预期轨道发展；但由于员额制改革没有统一的顶层设计，而且处于改革震荡期，致使员额制在实践运行中一定程度呈现出不协调、不适应的情况，需要深入研究，加以解决，以确保员额制检察官制度改革有序推进。

　　检察官员额制是当前检察改革中最核心的制度设计， “员”，亦即人员，“额”，即规定的数量，顾名思义“检察官员额”就是指规定的检察官数量。那么，检察官员额制作为确定检察官员额的一项制度，主要是根据人民检察院层级、案件数量以及经济社会发展情况、人口数量等因素科学确定相对稳定的检察官人数，并按照一定的规则选拔高素质的检察官依法行使国家检察权的司法制度。

　　一、背景与目标：员额制检察官制度的价值追求

　　（一）检察官员额制改革之历史背景

　　司法责任制的目标就是要实行“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，维护司法的公正。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度”，对于检察机关而言，符合职业特点的司法人员管理制度的一个重要方面是检察官员额制。中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》明确提出，完善办案责任制，突出法官检察官的主体地位，明确法官检察官办案的权力与责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究。2014年十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”。员额制检察官制度是符合司法权运行的一般规律，是顺应司法改革，特别是司法责任制改革的必然要求，有利于我国司法制度的良性发展。

　　在此历史背景下，2015年9月28日最高人民检察院发布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，明确提出，“推行检察官办案责任制。实行检察人员分类管理，落实检察官员额制。检察官必须在司法一线办案，并对办案质量终身负责。”并确定了完善人民检察院司法责任制的目标是：健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责。2016年9月1日，最高人民检察院发布《“十三五”时期检察工作发展规划纲要》，对推进检察人员分类管理改革，完善检察官、检察辅助人员、司法行政人员分类管理办法、单独职务序列和工资制度，合理确定各层级各类检察人员比例等具体改革措施作了进一步部署。

　　2016年8月4日江苏省人民检察院印发《江苏省检察机关司法责任制改革工作方案》，将“检察人员分类、员额检察官遴选、检察权运行、职业保障”等作为主要改革任务组织推进。2016年11月1日，江苏省全面完成员额检察官司法责任制改革，确定首批入额检察官达4209人，占全省检察机关政法专项编制的32.6%，并正式启动以员额检察官为责、权、利核心的检察权运行新机制。

　　（二）检察官员额制改革之历史必然性

　　改革就是除旧布新。检察官员额制改革也离不开“除旧”与“布新”。当前我国司法领域存在严重的官僚化倾向，而官僚制是一种典型的现代行政管理模式。按照德国学者马克斯·韦伯的观点，官僚制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制，在行政管理领域，它是合理的、有效的。但是，其固有的弊端——科层制，要求下级必须绝对服从上级，下级自身缺乏独立性和主动性。[②]而司法与行政质的区别就是价值取向不同，行政管理关注效率，而司法管理重在公正；因此司法领域官僚化就必然成为麻烦制造者，去官僚化就成为一种必然。

　　1.员额制检察官制度是司法人员管理去官僚化的基本要求。

　　司法是一项根据证据认定事实，根据法律判断是非的专业性极强的权力运行活动。检察官承担着运用专业知识和技能确认当事人权利、义务、责任，解决社会矛盾，促进社会和谐稳定的重要职责。因此，检察官必须是由具有精湛的专业知识、丰富的社会实践经验、高尚职业道德的人来担任。由此可见，检察权力是一种非常专业化的权力，没有哪个人可以不经过法律专业教育和训练就可以成为检察官，这实际上也是司法权专业化的独特力量，也是形成司法权威和司法威信的前提。

　　然而，长期以来我们并没有真正的检察官，因为具有检察官资格的人被纳入一般公务员序列管理，与普通公务员无异，他们或被称为干部、或被称为干警、或被称为检察人员，而检察官则成为一种纸面上的称谓。这种官僚化的身份混同导致人们形成一种固有的观念凡属检察系统人员皆为检察官，而结局就是都是检察官也就都不是检察官。虽然我国检察官法明确了检察官序列，但是这种检察官序列依附行政级别，比如在市一级检察院行政级别评不上副科级就永远是助理检察员，这种检察官管理的官僚化致使检察官难以在专业领域获得待遇的提升和职业尊荣感，最终导致检察官的注意力不在于专业化水平和业务素质能力的提升，而在于行政职务的晋升。实践中，相当一部分具有检察官身份的优秀检察官分散在综合岗位、行政管理岗位，并不参与办案，这就违背了“检察官是依法行使国家检察权的检察人员”的法律规定，违背了司法专业化的基本规律。

　　检察官作为依法行使国家检察权的人，是实现司法公正的基础和核心。打造一支专业化、职业化、正规化检察队伍，使具有检察官身份的人员回归办案一线，挑起维护社会公平正义的重担，也就成为本次检察改革的重中之重。员额制改革正是破除检察官管理官僚化，推进检察官队伍正规化、职业化、专业化建设的必由之路。

　　2. 员额制检察官制度是检察权运行去官僚化的基本要求。

　　“司法是一种讲求亲历性的活动，对当事人言辞及证人证词可信性的判断，都离不开判断者的近距离观察。”[③]司法实践中，能够实现“近距离观察”的是具体承办案件的检察官，因此在这一基本规则要求下，承办案件的检察官要独立自主作出判断。而长期以来，检察机关办案的主导模式是“承办人办理案件——部门负责人审核——检察长（检委会）审批决定”的“三级审批”模式。虽然说这种司法官僚化具有一定的优点，但是这种办案权利和决定权力相剥离的办案模式违背了检察官人格独立司法运行规律，一定程度上培育了冤假错案滋生的土壤。因为这种违背检察权运行规律的官僚化办案模式导致一线办案人员缺乏荣誉感与责任心，从而丧失职业认同感，正如有学者指出：“如果不能够造就一大批尊重规则、追求正义的法律家，并且使这样的法律家来操作法律的程序，那么，制订再完备的法律规范，设置再合理的司法制度，最终的结果仍将是徒劳无益。”[④]而拥有决定权的人没有亲历案件的办理，单纯听取承办人汇报而做出决定，难免出现偏误。因此，在缺乏责任心与缺乏亲历性的双重作用下错案概率的增加就成为一种必然。

　　检察官员额制改革就是要使具有检察官身份的人回归办案一线，强化检察官在司法办案中的人格独立，从而确保检察权运行的独立性，有效激发员额检察官办案热情和责任心，实现检察权司法属性的回归。

　　3. 员额制检察官制度是责任追究去官僚化的基本要求。

　　司法独立不仅是司法权力运行中作为司法权力主体检察官、法官的人格独立，也内涵了独立承担责任。因为，“职业化中，往往与职业者独立决策相应的是决策结果的个人问责，即在职业者以自身的知识和技能作出专业判断的前提下，职业者将对由其专业意志决定的后果承担责任。”[⑤]然而，当前我国司法领域责任追究机制具有明显的官僚化倾向。正如上文所述，检察官管理和检察权力运行体现了典型的官僚化特征，作为本具有职业化特征的检察官置于官僚化框架之下，并遵循着官僚化办案的一系列规则和模式，（如承办人承办案件，要经过集体讨论，最后经过检察长作出决定；再如检察委员会对重大疑难复杂案件的决定权，采取的民主集中制模式。） 就必然导致个人责任和集体责任交织在一起，难有明确的界限。因为，官僚化模式强调的是集体参与决策，上下协调，行动一致，个人责任稀释于集体责任之中，结局往往是集体担责而集体无责。在这种官僚化责任追究模式下，检察官难以产生危机感和压力感，缺少这种内生动力的作用，检察官的职业素养也难以得到有效提升，司法的威信难以得到有效树立。

　　检察官员额制不仅是检察权力的回归更是司法责任的回归，作为检察权行使的主体，在司法办案中享有不受外界因素干扰的权利和运用专业知识技能进行综合评判的权力，也就要对自己作出的判断和决定承担应有的责任。检察官员额制体现了责权利的统一，是员额制价值体现的关键所在。

　　（三）员额制检察官制度之价值追求

　　为什么要推行检察官员额制？简而言之，因为检察官员额制有价值。根据马克思价值理论，“价值这个普遍的概念是从人们对待满足他们的需要的外界物的关系中产生的。”[⑥]检察官员额制是人们长期以来，在认识、探索、发现司法客观规律的基础上创设的，也就是说检察官员额制的出现并不是人们凭空的想象，而是客观规律的总结和升华，其被创设的那一刻就成为一种客观存在，它的客观特性能够满足人们的需要，是治疗长期以来我国检察机关官僚化的一剂良药。同时作为一项社会领域制度设计，它在被创制之时就内涵了人们的价值取向和价值追求，其价值的体现，也就植根于人们对于公平正义司法需求的满足。

　　十八届四中全会《决定》详细阐述了“建立健全司法人员履行法定职责保护机制”，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”，“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验”等改革目标和任务，并提出了“完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标。这一价值宣誓，明确了员额制改革目标和方向，明确了司法的根本在于追求公平正义、树立司法公信，明确了检察官员额制改革的终极价值追求和最终落脚点。

　　然而，司法公平正义在司法办案中实现，来源于办案效率的提高和办案质量的提升，因此确保检察权合理有效运行就成为检察官员额制价值追求的中级层面。检察官员额制要求“办案者决定”，员额检察官成为独立的办案主体，破除了层层审批的官僚化办案模式，办案效率随之提高。正所谓“迟来的正义非正义”，一定办案效率的保障是正义实现的一个层面。有权力就必然有责任，“办案者决定”的必然要求就是“决定者负责”，办案终身责任制就成为强化案件质量的紧箍咒，可有效强化员额检察官办案责任心，防范外部干扰，从而在办案效率和质量之间找到最佳平衡点。因此，员额制检察官制度下，确保检察权在符合司法规律的轨道上运行，实现办案效率和办案质量的双提升，为公平正义的实现提供保障。

　　检察官是检察权运行的主体，因此检察官员额制首先要实现对检察官队伍的优化配置，这是检察官员额制价值追求的初级层面。要确保检察权沿着符合司法规律的轨道运行，就要打造一支正规化、职业化、专业化的检察队伍，按照一定比例选拔理论水平高、业务能力强、实践经验丰富、道德品质高尚的检察官组成员额检察官队伍，让员额检察官从各种事务性工作中解脱出来，专职从事检察业务工作，以提高办案工作效率，提升办案质量。

　　由此可见，检察官员额制是一个层层深入的制度设计，其以追求司法公平正义、树立司法公信力为价值核心，对人力资源进行优化配置，充分发挥1+1>2的结构优势，确保检察权合理有效运行。

　　二、实践与观察：员额制检察官制度实施效果评析

　　在实践中，检察官员额制是否实现了人们的价值需求，主要通过检察官员额制实施的客观效果来体现，其积极效果就是对检察官员额制价值有用性的体现，而消极效果则说明制度设计尚存在阻碍价值实现的因素。因此，课题组引入了价值理论，对员额制实施效果进行价值评估。

　　课题组采取问卷调查、群体座谈和个别访谈等形式，抽样对连云港市检察机关各类人员和与检察办案有联系的公、法、律师群体等开展了调查。从实践数据分析来看，员额制检察官制度取得积极成效，但也存在问题和局限。

　　（一）推进与突破：员额制检察官制度推行取得的积极成效

　　1.确立了相对完善的员额分配制度，初步实现检察人员的优化配置。

　　一是实现了员额优化配置。从图一可以看出，连云港市检察机关实施员额制检察官制度后，入额的检察官以专业水平较高、办案经验丰富的中青年干警为主。学历方面，全市检察机关员额检察官学历为法律专业本科以上263人，占比98.5%；年龄方面，50岁以下的中青年员额检察官共203人，占比76%；办案经验方面，工作年限在10年以上的188人，占比70.4%。

　　  

	员额检察官学历		员额检察官年龄			员额检察官工作年限
	专科以下	本科及以上  学历	35岁以下	35-50岁	50岁以上	10年以下	10-20年	20年以上
合计	4	263	55	148	64	77	92	96

　　图一：连云港市检察机关员额检察官基本信息表（2017.7）

　　二是办案组织设置优化。建立了职责明确、分工负责、相互监督、运转高效的员额+检察官助理+书记员的办案组织模式，检察官从一般性事务中解脱出来专门从事核心业务，发挥其法律专长和经验特长，实现员额专业化、精英化，提升办案质量和效率。从图二可以看出，全市检察机关员额检察官与检察辅助人员、书记员的配比已经接近于2：2：1，虽然个别单位的配比仍不到位，但总体上已能够适应当前工作的需要。

　　图二：连云港市检察机关业务部门岗位配置情况表（2017.7）

　　三是主要业务部门人员增加。员额制检察官制度实施，主要是针对基层院设计、围绕办案工作展开的，因而业务骨干向办案一线集中是最直接的成效之一。如图三所示，员额制实施后，连云港市检察机关业务部门人数有较大幅度上升，公诉、侦监、民行部门的人数分别上升了18%，10%和19.2%。

	侦监人数		公诉人数		民行人数		控申人数		执检人数
	员额前	员额后	员额前	员额后	员额前	员额后	员额前	员额后	员额前	员额后
市院	7	9	14	19	6	7	9	9	7	9
东海	7	9	13	14	3	4	4	5	5	6
灌云	6	7	10	12	3	3	4	4	3	3
灌南	7	6	13	12	4	4	4	3	4	3
赣榆	6	7	9	11	3	4	4	5	4	4
海州	12	12	15	18	4	5	6	6	5	5
连云	5	5	9	9	3	3	2	2
合计	50	55	83	98	26	31	33	33	28	30

　　图三：连云港市检察机关业务部门人数变动情况表（2017.7）

　　四是院领导和部门负责人回归办案一线。员额制检察官制度实施前，院领导和部门负责人的工作重点，基本放在全局掌控、统筹协调等领导职责上，院领导几乎不参与案件的具体办理，部门负责人特别是市级以上检察机关的部门负责人的办案量也相对较少。员额制检察官制度的实施，要求所有员额检察官必须亲临办案一线、亲历办案全程，因此，院领导的办案量总体呈大幅上升趋势，增幅高达9500%，部门负责人的办案量也有12.4%的增幅。

　　2.检察权运行顺畅，办案质效有一定提高。

　　如图四，以全市公诉部门为例，员额制改革后办案数量增加，人均办案85件，同比上升57%；办案人员平均办案周期为32.8天，而去年同期平均办案期限为61.8天，与往年同期相比办案效率提高47%。从信访件来看，员额制改革以来，连云港检察机关接收信访案件1241件，同比下降9.75%。从原因来看，主要有以下几个方面：一是在新的检察权运行机制下，员额检察官具有对案件的独立审批权，有效简化了办案审批流程，缩短了案件办理时间；二是员额检察官办案责任心增强，员额制改革赋予了员额检察官更广泛的独立办案权，同时也要对所办案件终身承担责任，从而倒逼检察官在案件办理上更加认真谨慎，有效确保案件办理质量；三是在新的轮案机制下，员额检察官所办案件均由系统自动分配，这在确保了员额检察官办案均衡性之时，一定程度上也化解了以往能者多劳、案件集中由少数人办理的局面，形成了人人办案、数量均衡的状态，对于提升案件整体办理效率也起到了推动作用；四是员额制改革后，新的薪酬制度和绩效考核机制让“三类人员”的工资薪酬均有了不同程度的增加，从而有效增强了检察官、检察辅助人员的办案动力，一定程度上推动了司法办案效率的提升。

地区	办案人数		受理案件数		人均办案件数			平均办案天数
	员额前	员额后	员额前	员额后	员额前	员额后	同比  （增加）	员额前	员额后	同比  （下降）
市院	14	10	170	153	12	15	26%	116	42	64%
东海	13	7	799	971	61	139	126%	46.8	32	32%
灌云	10	8	852	707	85	88	4%	38.7	26.5	32%
灌南	13	8	455	520	35	65	86%	46.6	41.4	11%
赣榆	9	9	646	849	72	94	31%	53.5	33	38%
海州	15	10	1238	1154	83	115	40%	66.3	24.4	63%
连云	9	4	350	427	39	107	175%	64.8	30.4	53%
合计	83	56	4500	4781	54	85	57%	61.8	32.8	47%

　　图四：连云港市检察机关公诉部门办案情况表

　　从图五中则可以看出，员额后一退二退情况明显减少。主要原因：一方面是员额制下，检察官责任心强，自身办案压力大，有的开展自我侦查，有的退查提纲更细，办案周期明显缩短；另一方面，是检察机关司法规范化建设的有效体现。不可否认，以往在检察司法办案环节一定程度上存在滥用退查权、用退查换时间等司法不规范现象，对此，随着司法规范化建设的不断深入，检察机关不规范使用退查权现象也在逐渐消失。如连云港市检察院2017年年初出台了《关于公诉案件退回补充侦查引导和说理相关工作机制问题的暂行规定》，对案件退查情况作出了严格的规定，一段时间以来案件退查率明显下降。

地区	一次退查件数			二次退查件数
	2017年	2016年	同比	2017年	2016年	同比
市院	20	51	-60.8%	10	27	-63%
东海	100	211	-52.6%	48	75	-36%
灌云	122	129	-5.4%	52	47	10.6%
灌南	83	120	-30.8%	53	57	-7%
赣榆	74	162	-54.3%	53	74	-28.4%
海州	84	310	-72.9%	42	150	-72%
连云	43	95	-54.7%	30	44	-31.8%
合计	526	1078	-51.2%	288	474	-39.2%

图五：连云港市检察机关公诉案件员额前后退查情况（2017.7）

　　3.检察权独立运行得到落实，检察官的主体地位凸显。

　　从连云港市全市检察机关来看，员额制改革后检委会讨论案件数明显减少。2016年连云港市院检委会共讨论案件13 件，2017年以来讨论案件3件。从基层院情况来看，2017年以来除少数院对拟不起诉案件仍一律上检委会讨论外，其他院的检委会讨论案件数也均呈现出下降趋势。从业务部门检察官联席会议讨论案件与以往召开的部门案件讨论会来看，数据也在减少。以市院公诉部门为例，员额制改革前所有的案件均要经过部门会议讨论；员额制改革后，只对重大疑难复杂或法律适用有争议的案件，召开检察官联席会议进行讨论。2017年以来，市院公诉共召开检察官联席会议24次，讨论案件54件，案件上会率减少了近90%。此外，目前连云港市检察机关按照职权清单由检察官独立决定的案件中，员额检察官独立签发法律文书比例达100%。检察权独立行使是检察官员额制改革的前提，从以上分析可以看出，大多数案件员额检察官能直接作出处理决定，检察官的主体地位得以确立。

　　4.建立了相对完善的配套制度，保障检察机关良性运行。

　　为保障员额制的落实，建立了相应的薪酬、考核、职业保障等系列机制，确保检察权的有效行使。从效果来看，一是薪酬待遇得到提升。按照江苏省院规定，三类人员工资均有较大提升，全省平均增资3500元。二是业绩考核制度更加科学。业绩考核制度是检察官办案质效的有力保障。从访谈情况来看，大多数人对目前省院所规定的检察官业绩考评的四个方面及所占比重是赞同的，一定程度上能体现出工作的区分度，同时加入司法作风、司法评价和研修成果，既体现了对办案能力的考核，也兼顾了品德、作风等，特别是对研修成果设置10%的分值，体现了对检察官职业化、专业化和精英化的追求，要求检察官不仅要会办案，还应具有较高的综合素质，包括思辨能力、理论功底、人文素养等。

　　（二）制约与局限：员额制检察官制度实践运行的不足

　　1.人员配置未完全到位，案多人少矛盾依然存在。

　　员额的比例影响员额的效果。目前中央确定的39%的比例是根据深入调查研究和比较推断而得以确立，从当前实践来看，对解决当前人员分流可能存在一定的困难，但从司法改革长远的发展方向和司法改革目标的实现却是必要。在现有国家政策下，如何厘清当前的困境并积极施策予以解决是当前的研究重点。这里主要涉及四个方面突出问题：

　　一是检辅人员配置不到位。仅以连云港市检察院公诉部门来看，目前还远未达到理想的一个员额配备一个检辅和一名书记员的组织要求，且未实行固定的配属制。这个情况在其他省份和地区也都普遍存在。如2015年12份，广东省检察机关检察官助理和书记员缺口共计7000人 ，其中检察官助理缺口2300人，书记员缺口4700人。[⑦]2017年5月份，江苏省检察机关统一招录了首批聘任制书记员，但鉴于书记员学历、专业、经历的多样化和人数限制，以及书记员所从事的记录、复印、整理卷宗等职能所限，就目前来看书记员招录工作尚未达到有效缓解员额检察官办案压力的效果。此外，由于在实践中，员额检察官和检察辅助人员职责权限的划分尚未完全实现职责清晰、责任明确，尤其是对检辅人员的工作安排更多的依靠于员额检察官的主导分配，因此，在检辅人员配比不足或者员额检察官主导性不强的情况下，大量的阅卷、取证等工作仍需员额检察官亲历亲为，从而消耗许多精力，并未真正从事务性工作中解脱出来。要实现1+1>2的效果，还需要由充足的人员配比来保障。

　　二是年龄较大的检察官入额问题。从现有检察官入额年龄来看，仅作出了最低28周岁的限制，并未就最高年龄作出限制，这也符合司法工作对实践经验的要求。本文所指的年龄较大的检察官主要是离退休年龄不足两年的检察官群体，该群体有着丰富的司法办案经验，但同时限于年龄、精力等原因，在承担现有办案压力以及适应信息化技术办案方面也存在力不从心的现象。因此，如何有效协调该群体入额问题，或者在不入额的前提下有效保障该群体的级别待遇问题需要有效的解决方案，从而切实理顺过渡期内临退休群体的入额问题。

　　三是院领导入额和办案的问题。一是院领导入额占比问题。按照现有规定，各级院领导入额数均包含在全院入额数中，但是限于员额数有限，特别是基层院员额数本来就少，而且无论省院还是基层院，领导职数均相差不大，但干警人数差别巨大，因此，基层院领导入额数相对占用的比例较大，如以G市N县为例，该院首批入额26人，其中院领导5人，占入额干警数的19%。二是入额院领导办案问题。从现有规定来看，入额院领导要带头办理重大疑难复杂案件，并对办案数量作出了明确规定。而实践中院领导承担了大量行政事务，往往不能全程参与案件办理，即使结合实际情况，可以实际办理某件案件，但要保质保量地完成相应的办案任务还存在一定的实际困难。从实际情况来看，入额院领导办案往往是其他检察官的帮助和大量检辅人员的辛勤付出，再加上各种宣传、摄像报道等需要配合，导致一些检察官坦言，给院领导办案当辅助，比自己办案工作量更大，所以宁愿院领导不要办案。从此次调查问卷来看，员额检察官中认为入额院领导现有办案比例合适的占47%，另有13%的员额检察官认为入额院领导办案比例应在干警人均办案数的5%以下。

　　四是检辅和司法行政人员的工作积极性有所削减。在现有入额机制的导向下，大量综合部门的精英因选择入额而加入业务部门，导致综合部门工作一时难以为继。同时，由于职责分工明确，员额检察官、检辅人员只做自己分内之事，特别为完成考核任务而去工作，对其它的如信息、宣传、调研、党建以及地方党委政府组织安排的其他服务性等考核以外工作时间工作存在不重视、不愿意心态，导致大量的综合工作和服务大局等非考核任务的工作难以安排。在业务部门，虽然人数有所增加，但一些原本具有独立办案资格的检察员、助检员因未入额而不再具备办案资格，并且与入额检察官在工资待遇等方面拉开差距，因此部分检察辅助人员在工作中出现不愿意、不主动配合的现象，工作责任心有所减弱，导致大部分的办案工作仍由员额检察官亲历亲为，实际工作量并未减少。

　　2.受旧办案模式影响，检察官权力行使仍受到一定限制。

　　一是对配置的检察官职权执行不到位。一方面，行政化因素犹存。在检察一体模式下，上下权限划分还不够清晰，检察官独立办案权仍受到限制。如上级领导特别是对口条线，下级向上级的口头请示，上级院所做的“指导性”决定，是否应执行？如果不执行，那后续的工作如抗诉，必然会受影响。有的院检委会对个案的讨论过多，虽然检察官权力清单对检察官独立办案的权力进行了明确，但保留了检察委员会对重大疑难案件和有影响的重大案件的决定权，以及检察长可以换承办人的权力。还有的检察长和院领导还习惯于旧有案件管理模式，任意定义重大疑难复杂和有影响案件的范围，办案人不敢做决定的、联席会议讨论有分歧的、分管院领导不同意承办检察官意见的，报请检察委员会讨论，从有的院统计数据分析，员额制后，检察委员会讨论案件不仅没减少反而还大幅增加。

　　二是检察官自身素质制约检察权的独立行使。存在检察官因为害怕担责而不敢独立做决定的情况，主要体现在20多岁的基层年轻员额检察官上。有的基层院特别是经济相对落后基层院人才流出严重，只有不断招录新的人员。因此，有从事检察工作仅4-5年的也被任命为员额检察官，从此次调查问卷来看，被调查的103名基层院员额检察官中有2%的从检年限在5年以下。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验。”司法工作需要一个长期的实践过程，除了具备专业的法律知识外，还需要娴熟的司法经验和司法技巧，以及一定的担当精神，这都需要一定年限的司法从业经验来做基础。

　　3.出于趋利避害的人性自保本能，办案存在轻刑化倾向。

　　从今年1月至7月，连云港市检察机关公诉案件不起诉率6.84%；与去年同期相比增加了3%；公诉案件被判处缓刑率21.6%，与去年同期相比增加了5.3%；公诉案件被判处免予刑事处罚率2.8%，与去年同期相比增加了1.6%。从图六数据来看，办案存在轻刑化的倾向。不诉和轻刑率均有上升。轻刑化的主要原因是怕承担错案责任。十八届四中全会《决定》提出“实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，落实谁办案谁负责”。2015年9月28日，最高检发布了《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，第34条、第35条对司法责任制的适用范围做出了规定，将故意违法的行为和重大过失行为，且造成了错案等严重后果的纳入错案追究范围。其中第35条规定办案中有重大过失，怠于履行或不正确履行职责，造成八种后果的，应承担司法责任，其中第（一）种情形：认定事实、适用法律出现重大错误，或案件被错误处理的；（二）遗漏重要犯罪嫌疑人或重大罪行的。落实权责一致也是司法改革之必要。但由于欠缺对错案标准统一认识，错案终身负责制带给入额检察官沉重的心理负担，出于趋利避害的本能，出现轻刑化的趋向。在改革前，对证据的采信、法律适用和法律认识有分歧的案件，检察官有的会坚持自己的观点，认为构罪的，会批捕和起诉，如果法院判决无罪，检察机关也会选择抗诉。改革后，由于承办人对要对案件终身负责，因此对有争议或疑议的案件，在处理上大多选择就轻，可认定可不认定的一律不认定。从某种程度来讲，检察官虽然坚持了有利于被告原则，但反过来又可能存在放纵犯罪现象。按照司法的规律和法律逻辑，对法律的认识存在不一致是正常的司法规律，一律轻刑化处理，也有违司法公正，既放纵了犯罪，也不利于保护因犯罪行为受损的国家和被害人利益。当然轻刑化还有一种可能是无法从座谈中了解的，那就是人为的轻刑化，办人情案、关系案，出现滥用司法权力的情况。

	不起诉率			判决缓刑率			判决免于刑事处罚率
	员额后	员额前	同比	员额后	员额前	同比	员额后	员额前	同比
市院	0.8%	0.0%	0.8%	5.7%	15.4%	-9.7%	1.4%	0.0%	1.4%
东海	10.5%	5.1%	5.5%	18.6%	8.8%	9.7%	4.2%	5.8%	-1.5%
灌云	6.6%	1.2%	5.5%	1.3%	0.4%	0.9%	2.1%	2.6%	-0.5%
灌南	4.1%	0.5%	3.6%	8.5%	5.8%	2.7%	0.5%	0.6%	-0.1%
赣榆	2.4%	2.4%	0.0%	25.8%	20.7%	5.0%	1.4%	0.5%	0.9%
海州	7.2%	7.2%	0.0%	16.5%	29.0%	-12.5%	2.5%	0.8%	1.7%
连云	10.5%	2.7%	7.9%	36.1%	24.1%	12.0%	8.0%	1.6%	6.4%
合计	6.8%	3.9%	3.0%	21.6%	16.4%	5.3%	2.8%	1.2%	1.6%

图六：连云港市检察机关公诉部分案件情况表（2017.7）

　　4.配套保障制度还不够完善，影响了员额制改革的效果。

　　（1）薪酬待遇的落实与预期还存在差距。一是地域之间差距较大。从公布的数据看，员额制改革后，贵州省员额检察官工资平均上涨4005元，江苏省为3500元。此外，同一地区内部也存在较大差距。以江苏省为例，南北差距大。以连云港市而言，市县、区县之间也存在较大差别。主要原因在于：在员额检察官薪酬待遇上，中央没有顶层设计，各省执行标准不一，有的省份由省财政统一管理，有的是委托各地市县区财政管理，由于各地经济状况存在较大差异，导致执行标准也不同。同时，在对政策的解读、计算方式上也存在不合理性。二是政治待遇无法落实。虽然检察官工资待遇根据检察官等级对应的行政等级+绩效工资的模式予以落实，但相应的政治待遇未相应的跟上。以市级院为例，四级高级检察官对应相应的行政副处级，但在各种政治待遇方面包括再提拔、培训、各种补贴等方面均未得到对应。三是检察官与行政人员流通交流制度尚未建立。由于员额检察官并非终身制，一旦由于身体原因、配偶子女存在任职回避、能力不适等各种原因退出员额的，其行政职级待遇如何处理，是否一切要从零开始，目前没有规定，对此，当前员额检察官中普遍会有一种“捡了芝麻丢了西瓜”的隐忧。

　　（2）检察官考核机制尚不完善。考核，是指按照一定的标准，采用科学的方法，衡量和评定工作人员完成岗位职责任务的能力与效果的管理方法。就检察工作而言，因不同部门的职责任务存在较大差别，导致不同员额检察官的工作任务和强度也不尽相同，因此，如何制定科学、公平的考核机制，对于有效推动员额制改革背景下的检察权科学规定运行意义重大。从调查问卷来看，参与调查的108名员额检察官中，对当前检察官考核机制满意的占45.6%，基本满意的占53.3%，不满意的为22.3%；80名检察辅助人员的相应比例为：35%、45%和20%；32名司法行政人员中的调查情况为：41%、31%和28%。如图八所示：

　　图七：对检察官考核机制的满意度情况调查结果

　　通过实地访谈，对当前检察官业绩考核的不满意主要集中体现在以下几个方面：一是考核内容单一，不能全面反映工作量、工作质量和综合素质能力，目前考核以办案和办案的数据作为检察官业绩的衡量指标。二是同一的考核模式执行上有困难。如年龄上的差异，年龄大的员额信息化办案无法适应，包括打字速度慢等，对年纪大的员额与其他员额同等要求是否合适。同时，如果设置差别相对较大的不同考核机制，则不利于激发年轻人的积极性，继续落入“干多干少一个样”的窠臼。

　　（3）配套监督制度未同步跟进会出现权力滥用的可能。不受监督的权力必然导致腐败。员额制改革的实质是赋予了检察官更大的独立办案权力，检察官在办案具体办案中能否正确规范使用手中的权力也应值得重视。与此相对应的，案管部门通过研发检察智能辅助办案系统（“案管机器人”），进一步提升案件管理质效；纪检监察部门通过开展廉政风险点排查和防控、严格落实不规范司法行为约谈制度等积极防止员额制改革后司法不规范行为发生。但是，由于员额制推行时间还较短，有些问题还没有完全暴露。根据事物的发展规律，在我国现实的条件下，赋予检察官广泛的权力，如果配套的监督制约制度未同步跟进，极可能存在权力的滥用，有的检察官会出现难以审慎和公正地行使手中的权力的现象。从调查问卷来看，在对当前司法办案中可能存在风险方面，有7%的受调查者将办案廉政风险列入其中。

　　三、思考与启示：员额制检察官制度的发展进路

　　检察官员额制改革关乎整个司法体制的革新，有着“牵一发而动全身”的效果，对于保障司法独立和司法公正具有至关重要的意义。制度改革遇到困难是必然的，但是困难大小及多少则在一定程度上取决于改革配套设施的完善。配套举措的缺乏，很可能导致制度在实施中走样，背离改革的初衷。因此，必须从制度本身入手，细致规划，使员额制在更加具体的制度与技术层面得到落实。在全面落实员额制改革进程中，还应始终坚持公平与效率，个体与整体，放权与监督的相统一。

　　（一）完善员额的选任和补充机制

　　如何解决检察官员额和人员分流的协调。检察官员额确定和人员分类管理是司法改革的关键和难点。

　　1.建立灵活的员额调配机制。从目前改革情况来看，各地严格执行中央的要求，员额比例均未超过编制的39%，有的省如江苏还预留4%的机动，根据人均办案量予以适当调配，应该说以办案量作为员额数量的标准具有一定合理性。但实践中仍存有局限性，纯以办案数来考量，存在一定的缺陷，检察官办案量与配备的检辅人员和书记员，以及信息化程度也有重要的关系。配备的检辅人员和书记员多、信息化程度高，办案数量、质量和效率必然有提升。建议在市级层面统一调配，有的院年轻干警多，虽然办案量大，但符合条件的人少，有的院工作5年的全部入额。三级院条线部门员额应有所区别，省级院办案量相对较少，85%的案件在基层，员额应向基层倾斜。省级院、市级院以指导、业务规律总结等为主，综合业务部门员额相对应多配。市院综合业务部门如案管和研究室也承担承上启下的作用，以研究室为例，大量基层法律适用问题、办案规律问题等需要调研总结和研究，要真正发挥好领导决策的参谋助手作用，要真正归纳总结、提炼检察工作实务中的问题，而检察调研工作的性质，决定了要有一定办案经历、渊博的法律知识、深厚的法律功底，应有高于一般员额的法律思辨能力和文字功底的人才能承担。员额比例确立或调配时以办案量为基础，但不应唯办案量论，还应综合考虑该院员额年龄层次，员额的素质问题、检辅人员的配备问题、信息化办案程度等，这些因素直接影响办案的质率。对于员额年龄总体年龄偏大的院或部门应适当多配，对院员额素质高的院或单位应适当少配，对检辅人员能足额保证的院或部门应适当少配。就江苏省而言，苏南检察机关学历层次、人员素质、信息化程度等普遍高于苏北，苏北各市而言，市院的人员素质高于县区院、区院高于县院，这主要是由地方经济条件所决定的。因此，在考虑办案量的基础上，对员额的调配也应综合考虑。

　　2.完善员额任职条件和程序。各国在遴选检察官时，除要求较高的专业知识和水平外，对司法经验和品德操守等综合素质均有严格要求。美国大法官霍姆斯说过“法律的生命始终不是逻辑，而是经验”[⑧]。目前，受队伍现状的局限，检察官入额条件的设定不可能理想化，但建议各地检察官入额条件不应低于当前检察员的条件，除了对法律职业任职年限、学历和研修成果有较高的要求外，员额检察官应在法律信仰、敬业精神、职业伦理、道德品行等方面成为所有检察人员的榜样和标杆。检察官入额程序的设计既要防止简单的论资排辈，也要避免出现一考定音。[⑨]一名员额检察官的要求，就是学历、阅历和办案经验的综合。我们认为，三级检察机关员额的入额条件应有所区分，侧重点也应有所不同，基层院更多的应是侧重个案的办理能力的考察，省市院更多的应针对重大疑难复杂和新型犯罪的把握、指导性办案等能力的考察，在任职年限上，目前江苏省检察院对入额条件没分层级，三级院统一规定员额检察官入额条件是最低工作满5年，年龄28周岁。其实，一个合格的员额检察官，按照《检察官法》，一般工作满2年才能任命为助检员，基层院一般助检员要锻炼3-5年才能任命为检察员，而员额检察官理论应是比检察员更成熟、经验更丰富，从改革前多年的规律来看，市级院任命检察员的一般也在10年工作年限左右。因此，一般而言员额检察官县区、市、省至少分别应有5，8，12年的办案经历较为合适。

　　3.有效解决员额不足问题。一是进行精准测算。对3年内将退休的检察官与本院工作年限5年和8年的检察官进行测算，根据实际需要予以调整，确定比例，从全市分步骤分院予以调配，如对年龄老化的基层院，根据将退休的院的实际情况，前两年予以多分员额，待两年后，回归原位。二是解决人员分流问题。探索开展“以时间腾空间”工作，通过部分老同志提前退休（退养）的方式加快分流步伐，更有利于改革顺利推进。[⑩]合理划分人员结构，根据检察业务不同的性质，进行调整，如对年纪大的同志分配至需要沟通交流、信息化要求不高、文书量不大的岗位，如控申信访接待、刑事和解、监狱管理等岗位，充分发挥其人生阅历和办案经验丰富的特长。也可协调地方党委政府，在本人同意的情况下，协调至行政机关。三是明确入额院领导定位问题。结合工作实际，建议赋予各级院领导（政治部主任、纪检组长除外）当然的员额检察官身份，并且其本身不纳入计算员额比例的基数。同时，鉴于院领导兼顾大量行政管理事务的客观情况，对院领导的办案的数量和办案程序要求应与普通员额检察官有所区别，首先，不应把院领导办案定位于缓解办案压力，而是定位于全面了解和把握司法实务问题并促成问题的解决，因此，对院领导办案数不应作硬性规定。其次，在办案程序上，不应追求全案诉讼过程的完整，院领导办案应强调案件办理的最核心工作，如定罪量刑、证据把握、多元价值平衡等，因此，院领导办案应强调的是决策作用的发挥，如在刑事案件办理中，更侧重于对法律适用的判断和证据的把握（不包括自侦案件），以及司法本身所具有的多元价值的平衡判断，并独自承担决策责任。

　　（二）建立完善的权力运行机制

　　1.进一步强化员额制检察官的主体地位。一是强化检察官独立办案的理念。司法独立是司法权正当行使的前提和内在要求，实行检察官员额制自然要求增强检察官的独立性，摆脱“请示”模式。检察官独立办案，是符合人类认知和诉讼规律的。司法责任制改革一个重要的任务，就是要弱化司法权运行中的行政化色彩。使检察官可以完全按照法律和内心确信去认定事实并适用法律，这对于提升司法公信力无疑有着巨大的作用。二是进一步明确检察官的权力清单。明确检察官的职责范围，检察官在办理案件时就会自动避免甚至阻止外界的干扰，进而公平公正地办理案件。除此之外，还要严格落实中办、国办《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中央政法委《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，切实解决领导干部干预司法活动、插手具体案件处理以及司法机关内部人员过问干预案件处理给检察司法办案活动带来的负面影响，确保员额检察官依法独立行使检察权，不断提高司法公信力。从调查问卷情况来看，接受调查问卷的市、县区两级院128名员额检察官中，在回答“独立办案过程中，遇到领导或上级打招呼时，如何处理”时，有60%的表示没遇到过，6%的表示执行领导或上级命令，18%的选择按规定登记上报，16%会按照自己决定办理。如图八所示：

　　图八：员额检察官面临干预办案情况的调查结果统计

　　三是赋予员额检察官充分的办案主导权。员额制改革的主要目的之一就是要赋予员额检察官充分的独立办案权，这其中不仅包括对案件处理的独立决定权，也应包括对整个案件办理的绝对主导权，即员额检察官应享有对其所属的检察辅助人员在办理案件过程中的充分调度权，有效引导和指挥检察官助理、书记员围绕案件办理认真履行各自的职责，从而有效解决实践中存在的一些检察辅助人员工作积极性不高，不愿配合、不充分配合员额检察官办案的情况。这其中，除了充分明确检察官的主导地位外，还要赋予检察官对检察辅助人员一定的考核权限，从而有效树立员额检察官的权威性和主体性。

　　2.有效解决案多人少，司法行政人员不足的问题。实践中，有的院试行青年干警AB岗制，即每名员额选择A岗为主要业务岗位即固定工作岗位，同时还必须选择一项司法行政工作岗，即B岗，以此缓解办案压力、行政压力、人才流失等问题。[11]这种方法在解决当前行政部门人力不济的问题具有现实意义，但从长远发展，与司法改革的目标相悖，与员额制改革职业化、专业化的目标也相离。员额比例的确立就是要明确司法权与行政权的界限，使其各司其职，互不干涉。在当前地方无法解决编制问题的情况下，为解决当前的困增，在短期内这样操作也不失为一条路径。但长远而言，还是应该协调编制部门，增加行政编制，专门招录或选调专门的行政人员，明确其职业预期职业前景就是行政人员，稳定行政人员队伍，也实现行政人员的专业化。对此，最新的《人民检察院组织法（修订草案）》中规定了可以让社会力量参与检察辅助工作和司法行政工作，从而为有效解决当前检察辅助和司法行政人员不足问题提供有效途径。具体来看，对于当前检察司法办案过程中存在的文书送达、卷宗装订扫描、司法数据统计以及大量的司法行政工作等均可以通过外包或购买社会化服务等方式来解决，从而有效缓解司法办案中人力资源不足的压力，让专业的人做专业的事，进而不断提升司法办案效率，推动实现员额制改革的目的。

　　（三）建立完善的职业保障机制

　　1.建立科学的业绩考评体系。考评体系重要的功能是体现公平，起到激励功能。如何设计一套符合检察机关特点、体现检察工作规律的业绩考评体系，是司法体制改革的一项重要内容。数量是衡量检察官履职的基本标准，质量是衡量检察官履职的根本标准。如何达到两者的平衡？原则上要符合检察机关特点和检察工作规律。对检察官的考评，不能简单套用对法官的考评机制。法官更多的处于居中裁判的地位，是被动的受案和裁判。检察机关的宪法定位是国家法律监督机关，除了承担批捕、起诉、抗诉等基本性业务外，还承担大量的诉讼监督职能，如追捕、追诉、追漏，执行监督等大量的监督职能，而这些职能的履行，需要充分发挥检察官的主观能动性，而这种主观性在部门间不具有雷同性，不可比较，无法规定同一的考核规则。对检察官的考评，一是应分部门分类型进行考核，不同性质的办案部门应有不同的考评标准，检察官的考核也只有在同部门同条线予以比较和区分。对省市县级检察官考评标准也应有所区别。如在研修分值上，省级应加大权重，市级其次，县区级研修分值相对可以设置较低。这与各级检察机关所承担的职责和办案量所吻合，省市检察官承担的办案数量相对较小，一般是重大疑难复杂或社会影响较大的案件，具有对本区域内办案中遇到的同类型法律问题进行归纳和研究。而基层院检察官主要集中在案件办理中。二是在考评内容设置上，以江苏省为例，除目前对司法办案重点考评外，司法作风评价、司法技能、职业操守等四个方面的内容，还应包括综合素养，如调解能力、决策能力、创新能力、职业能力、组织能力、职业责任品格、敬业精神、工作态度等。任何一项制度，不能脱离本土文化得以生存。在中国特色的政治体制下，员额制检察官制度也如此，检察机关是党领导下的机关，服务大局也是检察机关义不容辞的责任和义务，因此，对员额检察官的考核除主要业务工作外，也应包含服务大局为主的综合性工作。三是明确考评结果的运用。将检察官绩效考评结果作为检察官晋级、评优、绩效工资发放的决定性因素，对长期业绩突出的检察官，在晋职晋级等方面予以优先考虑。

　　2.增强检察官的职业保障，确保检察官独立地位。如何保障检察官独立办案，需要在提升检察官整体素质的同时，进一步完善检察办案的权责机制。员额制后，检察官承担更大的责任、管理风险、办案风险甚至健康风险，工作缺乏有效的经济保障，就难以树立起检察官的职业尊荣感，也会削弱检察官面对利益诱惑的自律能力，有的甚至会引发青年干警的离职，为此，上海建立了符合职业特点的保障机制，完善薪酬保障机制，建立与检察官等级挂钩的单独薪酬制度，建立等级工资、绩效工资、职业年金相结合的薪酬体系；贵州主要采取工资收入+办案补贴或岗位津贴的因案定补方式确定薪酬。但总体来看，各地检察官薪酬制度落实标准不一，导致不同地区薪酬待遇差别较大。对此，建议加强顶层设计，进一步明确员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员工资高于当地其他公务员工资50%、20%的基准，如有的省份直接在检察官原有工资基础上增加50%，同时不剔除应有的津贴等，切实做到公开、统一、透明，防止各地因政策解读差异导致执行标准不一，进而影响员额制改革实施成效。

　　3.建立科学的办案责任追究机制，破解轻刑化倾向。一是统一错案追究机制的认识。正确解读和宣传过错责任追究机制。明确一般过失与工作瑕疵属司法责任豁免范围。[12]二是建议对因事实与法律认识差异而导致处理结果不同的案件，不纳入司法责任追究范围。我国台湾地区规定“检察官适用法律之见解，不得据为检察官个案评鉴之事由”。检察官对法律认识的不一，不得作为检察官办案责任的评价。作为法律职业主体，需要根据自己的学识和经验对事实和法律认识作出判断，而由于存在自身能力和素质的差异，且“最审慎的法官也可能把案子搞错”[13]。因此，对诉判不一、无罪判决等案件，除实体考评外，重点考评检察官在办案中是否有故意或重大过失，不能把法院判决结果作为检察官办案质量的决定标准。如果检察官谨慎地认定事实适用法律，严格遵守法律程序，在行为方式上没有不妥或违纪，即便案件认定结果与上级机关或法院认定不一致，只要主观上没有过错，就没有责任。同时对终身追责制，也应受刑法犯罪追诉时效规定的限制[14]。三是完善办案质量评价机制，成立专门的办案质量评价委员会，可由资深检察官担此，对侦捕诉不一、捕诉不一、诉判不一，特别是对侦查、侦监、公诉在犯罪数额、情节、证据认定不一致的情况下，要启动办案质量评价程序，防止人为地轻刑化，也避免人情案关系案。

　　4.建立通畅的员额内外流转机制，有效解决检察官后顾之忧。所谓员额检察官内外流转，除了司法办案责任的变化外，还主要涉及职级待遇等内容，而从实践中出现的问题来看，主要体现在职级待遇方面尚未得到有效解决。一是理顺进入员额后的职级待遇关系。按照现有规定，员额检察官将实行单独的检察官职务序列，不与入额前的相应行政职级挂钩。实践中出现的问题主要是原来职级待遇高的，在入额后按照检察官职务序列排列后职级待遇下降的。如N县检察院员额检察官，入额前享受行政正科级待遇，入额后列为一级检察官，直接影响是工资待遇反而没有其之前的行政正科级高。对此，应加强顶层设计，通过自上而下的方式统一推进相关政策落实，确保员额检察官原有的工资待遇不受影响。二是理顺推出员额后的职级待遇保障问题。从现有规定来看，对员额检察官的退出情形作出了明确规定，如退休、任职回避、工作能力、违法违纪等原因，但对退出后员额检察官的职级待遇保障等问题并未作出明确规定，尤其是因退休而退出员额的检察官，其退休待遇是否按照原来员额检察官待遇还是相对应的行政级别待遇对待均未明确规定，从而给检察官带来隐忧。对此，也应自上而下作出统一规定，对非因违法违规等原因退出员额的，应比例其原来员额检察官所享有的或对应的行政级别继续享受相应的职级待遇，切实解决员额检察官的后顾之忧。三是畅通与地方的流通机制。在改革初期，对年龄偏大或多年未从事业务工作的领导，在本人同意的情况下，协调地方党委政府调入合适的单位工作。

　　需要强调的是，员额制改革的目标是构建高效的检察权运行机制。作为司法办案主体的员额检察官，各项办案工作的高效推进离不开团队成员的支持和配合，离不开团队成员的团结协作。最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确，以员额检察官为核心，建立检察官办案组和独任检察官为主体的办案团队；上级检察机关通过权力清单赋予了检察官办案决定权和布置工作任务、掌握案件进程、定夺处理意见自主权等具体司法权力。因此，员额检察官要充分发挥其在司法办案中的主体职能作用，切实调动办案团队成员的工作积极性、主动性，才能充分发挥团队的整体效能，真正实现员额制改革推动司法办案工作的积极成效。[15]从这个角度来看，持续加强员额检察官综合素能建设对员额制改革的意义可谓重大。

　　结 语

　　总体来看，员额制检察官制度实施以来，检察司法办案的模式得到了较大改进，司法办案效率得到了较大提升，检察官工作责任心和积极性有了较大提高，检察人员职业保障有了较大改善，这一切都体现了员额制改革对检察司法办案工作推动作用。同时，鉴于员额制改革实施时间较短，一些实践可能存在的问题尚未暴露出来，有些数据的统计所反映出来的问题也不一定具有代表性或规律性，实践是检验真理的唯一标准，我们将在今后的工作中，继续关注实务中的问题，更加全面、准确、客观的收集资料，持续加强对员额制检察官制度实施效果的研究，以期更精准的发现问题解决问题，以期为司法改革深入开展提供有益参考。

　　* 该课题为2017年江苏省人民检察院立项课题，课题编号为：[SJ2017A06]，课题组负责人为连云港市人民检察院副检察长李翔，课题组成员：周小纯、刘培志、李佳杰、魏洋、王静、崔清。

　　[①] 参任新海：《检察官员额制的考量因素》，载《人民检察》2016年第11期。

　　[②] 参照丁以升，《论法官的非官僚化》，载《法学研究》，2012年第4期。

　　[③] 贺卫方，《中国司法管理制度的两个问题》载《中国社会科学》，1997年第6期。

　　[④] 贺卫方，《司法的理念与制度》，北京大学出版社，1998年版，第297页。

　　[⑤] 李利，《中国法院改革:职业化与官僚化组织特征比较之研究》，载《兰州学刊》，2016年第2期。

　　[⑥] 《马克思恩格斯全集》，第19卷，人民出版社1963年版，第406页。

　　[⑦] 薛冰妮 管志雨：《广东检察辅助人员缺口达7000人，该怎么补？》，载《南方都市报》2015年12月29日。

　　[⑧] 转引自E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第151页。

　　[⑨] 任新海：《检察官员额制的考量因素》，载《人民检察》2016年第11期。

　　[⑩]王立新：《建立法官员额制是中国法官职业化的必由之路———以江阴法院司法改革为样本》，载《人民司法》2015年第13期。

　　[11] 参见李云：《员额制改革中的问题改进》，载《中国检察官》2016年第6期。

　　[12] 2015年9月28日最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第33条规定：检察人员在事实认定、证据采信、法律适用、办案程序、文书制作以及司法作风等方面不符合法律和有关规定，但不影响案件结论的正确性和效力的，属司法瑕疵，依照相关纪律规定处理。

　　[13]法国勒内.弗洛里奥著：《错案》，赵淑美、张洪竹译，法律出版社2013年版，第4页。

　　[14] 参陈光中、王迎龙《司法责任制若干问题之探讨》，载《检察智库成果》第1辑，中国检察出版社2017年1月第1版。

　　[15] 参见王钢：《浅谈员额制下的办案团队建设》，湘检网。