扬州市人民检察院课题组*

　　一、实践样态：现行员额检察官绩效考评的现实困境

　　为加强员额检察官绩效考核工作，各地检察机关结合各自工作实际，对员额检察官绩效评价作出了规定。江苏省检察院先后出台了《江苏省检察机关检察官考评办法（试行）》（2016年10月起试行，下文简称《办法》）和《江苏省检察机关检察官办案绩效考核量化规则（试行）》（2017年6月出台，下文简称《规则》），《规则》在《办法》基础上，对员额检察官的考核内容和标准、办案绩效考核等次、办案绩效考核程序及办案绩效考核结果运用等方面予以明确。总的来看，当前各地检察机关均基于突破传统的公务员考评体系的理念，在员额检察官绩效考评的指标、方式以及程序等方面一定程度上体现了检察官职业化的特点，但现阶段的绩效评价体系仍然存在需细化完善的现实困境。

　　（一） 考评主体相对单一影响考评的权威性

　　考评主体设定是否合理，对于制度的权威性、执行力度、落实程度、执行的公正性和效率等都有重要影响。当前检察机关一般设置检察官考评委员会负责员额检察官的考核评议等工作，设置此种专门机构，相比于之前的本单位政工部门，优势在于更专业、更独立。根据《办法》的相关规定，考评委员会全部由本院的同事和行政领导等内部人员组成，而这种“内部人”的自评，由于彼此之间存在各种利益关系以及其他关系的联系和影响，考评结果往往都是难以做到客观公正，也容易使被考评的员额检察官过度重视建设“内部”的人缘关系而忽视或减少了对公正与效率、道德与情操等本源的关注。[①]不可否认，员额检察官考评的诸项指标中，有的应由检察机关内部自评，但有的宜引入外部（包括专业人士）参与。缺少了外部参与，不符合刑事司法规律。如对刑检部门员额检察官的考评不应忽视审判机关刑庭法官、侦查机关案件承办人的参与。现行的员额检察官考评却没有根据不同的考评指标的性质、意义而让不同的考评主体进行考评，一律由本单位内部人员考评，显然不够科学，更影响其权威性。同时，引入外部的考评参与实际上也是社会民主监督的一种有效方式。

　　（二）考评内容定量评价的科学合理性不够

　　现行员额检察官绩效考评内容以评价司法办案为主，且占绝对比重，同时兼顾司法作风、职业操守等方面，并采取量化评分标准。当前，对司法办案如何量化评价是摆在检察机关面前无法逾越的难题。

　　一是不同部门间的司法办案量如何横向对比。如公诉部门的审查起诉案件与民行部门的民事监督案件间是否可以量化后对比评价，因不同部门的检察职能不同，各地一般对不同部门有所区分，《规则》第十二条对部分部门的考核作出了区分，即规定预防、研究室、案管部门以工作项目量的形式考核。上海分为以办案为主的业务部门检察官，原则上实行案件量化考核，以指导、管理、监督为主的业务部门检察官，原则上实行任务量化考核。同时，将业务部门分为三类，即自侦、刑检为一线，民行、控申、执检等为二线，案管、研究室、预防为三线，三类部门分别对应不同的绩效考核奖金等级，这种方式确定了不同检察职能部门的不同考评内容，也分类与考核奖金相对应，但仍然无法解决不同部门司法办案定量评价问题。

　　二是同一部门不同案件如何量化考评。绩效评价的基本原则之一即是“无法量化，就无法评价”，同一部门不能仅以办案数量为标准进行考核评价，还应考虑案件的难易程度，而一个案件难易程度由多种因素决定，如何对不同难易程度的案件进行量化对比成为必然，如审查起诉的一件犯罪嫌疑人不认罪、多节犯罪事实、数十本卷宗的集资诈骗案与一件犯罪嫌疑人认罪、一节犯罪事实、两本卷宗的危险驾驶案之间如何对比，即如何确定办理上述案件的员额检察官的办案工作量。各地对此也作了一定的探索，江苏提出影响办案工作量的四大维度，即案件类型、犯罪嫌疑人人数、卷宗数量、罪名，通过设定系数分，运用计分公式得出案件的量化分值。上海市某区检察机关经过对往年案件种类的测算，确定审查起诉的普通程序案件、简易程序案件和金融类案件的难度量化系数比例为2.6:1:4.98，得到了办案部门的认可，上述方式为如何解决上述问题提供了思路，但仍未形成全面可操作性的经验。

　　三是员额检察官绩效考评运用大数据力度不够。现代信息技术和数据处理能力的发展已使“量化一切”成为可能，这也是“大数据”技术运行的前提。[②] 2017年7月10日召开的全国司法体制改革推进会上，侦查机关、审判机关运用大数据解决问题的先进经验，为检察机关运用大数据解决检察官绩效考评问题开拓了思路，《规则》第十五条规定，个案的量化评价逐步实现由省院开发的绩效考核软件评定。从目前来看，苏州试点的考核软件效果已逐渐显现，但试点仅在侦监、公诉部门进行，对于涵盖所有业务部门的大数据应用仍需细化完善。

　　（三）考评方式年度评定不利于动态管理激励

　　员额检察官绩效评价应有别于传统的公务员考核采用的年度考核方式，传统的考核方式一般是年底对上一年度工作的总体考评，缺乏日常考核材料的积累，导致考核结果的科学性、客观性和准确性都不高，更不利于对检察官的动态管理激励。现行员额检察官绩效考核评价对此进行了改进，《规则》第二十七条明确，检察官办案绩效考核分为平时考核和年度考核。年度考核以平时考核为基础，在每年年末或者翌年年初进行。平时考核每季度进行一次，由考评委员会办公室对检察官司法办案、司法技能情况，在本院范围内予以通报。司法作风、职业操守可以年度一次性评价。但具体操作中，日常考评内容如何细化仍比较模糊，且以季度为单位进行平时考核时限略长。不可否认，日常考核是年度考核的基础，有利于阶段性的考核资料的收集和积累，从而对年度工作作出客观、准确的评价，更有利于动态激发员额检察官的办案热情。因为只有员额检察官实时了解自己的办案绩效在所属部门的得分排名，明确自身司法办案薄弱点，才能对自己下一步办案有所指导，从而进一步针对性的改进工作多办案办好案。与进行日常考评关系密切的是案件质量评查和司法档案的运用。案件质量评查的结果直接决定了员额检察官所办案件在实体和程序上的效果，而司法档案作为记录、保存检察官日常业务办案情况的载体，两者应与日常考核紧密联系，而当前各地检察机关对上述两个方面的管理运用仍处于探索阶段，如有的地方已经建立了记录检察官日常业务表现的司法业绩档案，同时将案件质量评查结果导入检察官的司法业绩档案，作为评估检察官专业水平的依据之一，[③]但司法档案记录的不全面性、案件质量考评的不定期性等问题仍然存在。

　　（四） 结果运用不明晰制约考评效果

　　现有检察机关一般明确员额检察官的绩效考核结果，作为检察官提拔使用、晋职晋级和绩效考核奖金分配的重要依据。《规则》第三十一条规定，办案绩效考核等次作为检察官职务等级晋升、绩效考核奖金发放、奖励等事项的依据。但从目前来看，员额检察官绩效考评的结果更多的更直接的与绩效奖金挂钩，甚至让人产生考评就是为了区分绩效奖金等次的片面理解，这种认识制约了绩效考评的效果，不能使绩效考评发挥应有的作用。当前对考评结果运用涉及面较小且定位过低，从微观上讲，并未明确将考评结果作为培训学习、岗位调整交流等关乎员额检察官职业发展的基本依据，在一定程度上削弱了其应有的效果，从宏观上讲，现有考评结果运用的定位并没有上升到检察机关发现问题、解决问题、改正不足，最终提高检察官整体素质能力的层次，从而不利于实现检察官队伍的科学管理、规范管理、优化管理的目标。[④]同时，如上分析，现有员额检察官绩效考评年度为单位进行，使得考评结果不利于实现实时考评的动态过程效果。另外，对考评结果的申诉机制不完善。员额检察官绩效考核结果对员额检察官意义重大，应赋予其申诉权利，并建立相应的机制进行保障。《规则》第二十九条对员额检察官的申诉作了规定，考评委员会应当将办案绩效考核得分及评审的等次意见在本院范围内进行公示，公示期为5个工作日。公示期内检察官对办案绩效考核等次如果有异议，可以按《江苏省检察机关检察官考评办法》规定的程序申请复议。上述规定明确了员额检察官的复议权，而《办法》第十四条规定，对复议决定不服的，可向上一级院检察官考评委员会申请复核，《规则》对复核权未予提及，一定程度上不利于员额检察官的申诉权利保障。

　　二、域外考察：各国检察官业绩评价制度评析

　　各国在检察官业绩考评体系建设上既体现了司法人事运行的法治化要求，又因国家性质、政治体制、意识形态、权力结构等方面的不同而各有千秋，从比较法视野考察域外法治环境中检察官考评制度，对建立我国科学合理的考评机制大有裨益。

　　（一）各国检察官业绩评价制度的个性述评

　　1. 美国。美国对检察官的考核包括平时的日常考核和每年的年度考核。在考核项目上，年度考核内容包括工作质量、工作数量和工作适应力，主要对工作完成情况、潜在能力、具体工作职责、完成的工作结果进行评价，对工作内容和效率进行数量和质量分析。[⑤]在考核结果及运用上，考核结果分为优异、满意、不满意等不同等级，与奖金、荣誉、表彰、休假等奖励内容挂钩。

　　2. 德国。德国以立法的形式建立并保障了较为完善的绩效考评制度。在考核标准上，德国的检察官考核遵循公务员的“18 分绩效考核制”，分为 A、B、C、D 四个等级；在考核项目上，分为专业能力、个人素质、社会能力三个大类共15个项目。专业能力，如实体法和程序法的知识、主持办案的能力等；个人素质，如完成工作量，作出决定的能力以及是否接受新技术新发展的能力等；社会能力，如调解能力（对轻微刑事案件，德国刑法、刑事诉讼法构建了在被告人与被害人之间的调解机制），对当事人利益的尊重和组织建设性对话的能力等。在考核程序上，检察机关内部的鉴定为初步鉴定，由检察长根据检察官的履职情况依鉴定内容进行评价。州司法部的鉴定为再次鉴定，对初步鉴定提出同意与不同意的意见并附具体理由通知被鉴定人。被鉴定人对鉴定结果不服，可以向行政法院提请司法审查。[⑥]

　　3. 日本。日本的检察工作分为检察事务和检察行政事务两类，相应地，检察机关的职员分为检察官和事务官两类。在考核主体上，设有专门的检察官资格审查会，对检察官进行定期和不定期的审查。在考核内容上，日本检察官的考核内容包括工作成绩、工作能力、性格和工作适应性。[⑦]考核结果分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ五个等级。Ａ级为工作成绩卓越，一般不超过10%，Ｂ级为工作成绩优秀，一般不超过30%，Ｃ级为工作成绩良好，Ｄ级为工作成绩较差；Ｅ级为工作成绩低劣。

　　4.法国。每位检察官在司法部内均存有一份“行政档案”，所涉内容包括检察官的公民身份、任命文件、司法级别、所受培训以及司法事故和纪律惩戒。业绩考核的内容分为一般职业能力、司法技能等 28 项指标。[⑧]另外，法国还设立了异议抗辩程序以保证评价的公正性。按照法国《司法官组织法》第12-1条的规定，如果被考评者对最终考评结果不服，可以在收到最终结果后的 15 天内向晋升委员会提出抗辩。晋升委员会通过综合考虑考评结果和被考评者的抗辩理由，作出考评意见，该意见随同原考评结果一并装入档案。[⑨]

　　（二）域外检察官业绩评价制度的共性解读

　　1.完善外部评价体系与异议救济程序。引入独立、客观的第三方评估，更能全面科学评价检察官的职业素养，也会有效提升公众对检察工作和检察官在履行法律监督职责过程中的认可度和信任度。无论是德国州司法部的再次鉴定或是法国的晋升委员会，均体现出对考评结果存有异议时的救济举措，是考核程序正当化的应有之义。

　　2.设置通用型指标与个性化评鉴并重的考核项目。不同部门以及同一部门不同岗位检察官因在办理案件的性质、复杂程度、敏感程度等方面的差异，如何平衡设置考核权重始终是绩效考评难以回避又亟待解决的问题。为此，既要最大程度实现量化考核，又要在业绩考核中通过适当给予分管检察长、部门负责人一定的主观评价权限，更加客观地反映检察官的实际工作量。

　　3.建立过程控制与结果运用的动态考核机制。纵观各国考评程序不难发现，过程控制与结果运用并重理念的体现，即通过对办案过程实现全面监控、全程留痕、实时预警，并全面记录和动态反映检察官办案数量、质量、效果、职业操守、研修成果等，多维度、全覆盖地展现绩效评价项目与过程。

　　三、理想建构：员额检察官绩效评价制度的完善

　　员额检察官绩效评价制度作为司法责任制重要配套措施之一，评价制度是否科学、合理、完备，事关改革目的和成效能否实现，其重要意义不言而喻。完整的绩效考评体系是一整套制度系列的综合，这里面既有司法结果的评价，也包含着司法过程的考核；既有检察机关内部的考核评价，也包括着社会对检察官绩效的外部评价；绩效评价体系的建构应当依托员额检察官的岗位职责为基础，坚持“定量定性相结合，量化考核为主”的原则（尽可能地量化数字，对于实在无法用数字表示的也应尽可能地细化）；通过客观中立考评程序得出的考核结果运用应有明确的制度衔接。

　　基于去行政化的司法责任制改革的大背景，与此相适应的员额检察官绩效评价也应凸显其司法属性，充分反映检察机关工作特点，符合检察机关工作的一般规律。结合现阶段绩效评价体系存有的不完善之处，参考借鉴国外地区绩效考评制度的经验做法，现有检察官的绩效考评制度可以从以下几个方面加以改进完善：

　　（一）适当引入外部考核评价

　　根据现行《检察官法》和《办法》的相关规定，检察官考评委员会应该是检察官考核评价的唯一主体。检察官考评委员会成员全部由检察机关内部“自己人”所组成，有“自考自查”之嫌，也会带来考评结果是否客观公正的质疑声，影响考评的权威性。固然，检察机关员额检察官的绩效评价有其专业性的特点，但也要防止出现考核就是“关起门来自娱自乐”的局面。毕竟检察官的客观公正义务，决定了检察官必须以人民群众看得见、听得懂的方式实现司法公正。因此，检察机关的绩效评价应当提高社会参与度，建立适当的外部监督考评制度。

　　1.对于与外部接触联系较多的公诉、侦监、自侦部门员额检察官的绩效考核，可以通过设立当事人申请启动检察官专业考评程序——一方面，给予当事人行使宪法规定的批评建议权的渠道，让检察机关员额检察官考评能够体现适度的司法民主性，以回应当事人对检察官能力的质疑；另一方面，当事人申请的考评过程和结果应向当事人公开，让当事人能看到自己的宪法权利得到保障和实现，发挥了监督作用。

　　2.逐步将人民监督员、人大代表、政协委员、特约检察员等吸收作为考评委员会成员，共同参与考评——这一方面加强了对员额检察官绩效考核的社会监督，体现适度的司法民主性；另一方面，也要充分考虑检察机关专业性的特点，将外部成员参与考评的范围进行限缩，限于对于一般员额检察官办案的社会效果考量和对检察长个人绩效的考核评价。例如，可以由人大代表、代理律师、案件当事人等从司法公正、司法能力、司法公开、司法效率等方面对员额检察官进行独立客观的评价，以此检验社会公众对检察工作和检察官在履行法律监督职责中的认可度和信任度。

　　（二）科学合理设置考评指标

　　考评指标是绩效评价中最核心的内容，在设置考评指标时，既要坚持以司法办案为中心，又要做到全面灵活。大体而言，检察官考核指标的设置在可以分为“质”和“量”两个部分。“量”的部分考核相对简单，如受理案数、起诉人头等，能直观体现检察官工作量。“质”的部分考核在技术上要相对困难许多，缺少直接的数字予以体现，更多地是对办案效果、司法水平的主观上评价。

　　1.不同部门之间的横向比较应全面考核检察官绩效的贡献程度

　　囿于检察机关业务多样性的特点，各业务部门之间的工作量较难以相对精确量化比较。如以直接办案为主的公诉、侦监部门与以监督指导为主的研究室、案管部门很难奢望以一个通用的折算公式将不同部门的工作量予以换算。有鉴于此，除了根据江苏省院出台的《规则》和《办法》区分工作项目量、办案数量之外，还可以借鉴改革先锋单位上海市的试点经验。譬如，将业务部门分为三个档次，一线、二线、三线分别实行差异化的业绩系数，越是一线的业务部门系数相对较高，业绩奖金明显向一线倾斜，通过业绩奖金的调整和分配，鼓励引导更多检察官到一线办案部门。另外，检察官个体的绩效考核评价离不开所在部门、所在院的整体业绩的评价。检察官的绩效考核应全面考核其对所在院、所在部门完成绩效目标的贡献程度，而该贡献程度是通过所在院、所在部门在考核的等次情况具体体现的。基于此，不同业务部门之间的绩效衡量需确定一个普遍可以接受的“等价物”——各部门以近年上级院条线考核排名情况，确定本部门的绩效考核的基准目标。例如，参考近三年的条线考核的历史排名，确定本年度公诉部门第5名，那么就根据第五名对应的核心指标数来确定部门的基础工作量，再将部门基础工作量分层分级落实到员额检察官。对于员额检察官达成目标或者超额完成的，在本部门考核居前列。同时，各部门之间的横向比较需要根据上级院条线考核的成绩，对照考核设定的基准目标完成情况，以及部门整体排名变动情况、对所在院整体工作的贡献度确定考核。同时，个人考核应与部门的考核情况挂钩，所在部门未达成基准目标的，个人考核不能评为一档。

　　2.同一部门内部检察官绩效比较应全面考虑“质”和“效”的因素

　　诚如前面所言，为力求考核的客观公正，最直观、最易操作性的做法是将司法办案工作最大程度量化。但做到纯粹性的数字化考核也不具现实性。因此，在部门内部对员额检察官进行考核衡量的事后，有必要在“量”的基础上，全面考虑“质效”等主观评价的因素。针对同一部门不同岗位检察官在办理案件的性质、复杂程度、敏感程度等方面的差异，以及因岗位分工原因而承担的事务管理、业务研修、专案办理、综合文字等其他工作职责，在绩效考核中通过适当给予分管院领导、部门负责人一定的主观评价权限，以更加客观全面地反映检察官的实际工作量。不可否认，带有主观评价的东西都会伴有质疑。因此，一方面，这种主观评价应在一定范围内予以公示，使主观评价结果接受监督和认可；另一方面，主观评价比例不宜占比过重，员额检察官的绩效考核仍应以量化的考核结果为主，主观评价为辅。

　　3.充分利用大数据“云计算”等信息化手段进行检察官绩效考核

　　目前，随着网络技术的发展，信息化技术考评业已作为新兴的技术手段逐渐应用于人才评估工作领域。其优点在于能凭借科技手段，较为客观地分析评估真实能力，帮助识别其潜在优势，充分发掘工作潜能，实现人岗区配、因岗设人、人尽其才的最佳效果，有助于克服纸面考核费时费力、浪费资源的弊端。为此，有必要在信息化社会的背景引入检察官绩效考核软件，对接统一业务应用平台、案件监督管理平台。加强对办案大数据的开发利用，凭借“云计算”对绩效考评等数据进行快速处理。在使用绩效考核软件时需要注意的是，防止出现重复劳动的局面：原来检察官每月填写一次纸质的手工司法档案与绩效考核软件做到无缝对接，亦即电子档案可一键点击，随时查寻，高效利用。

　　（三）建立考评过程控制与结果运用的动态实录机制

　　结合现代绩效管理理论观点，员额检察官绩效考评制度主要有两方面的作用：一是过程控制，即通过考核考评发现办案中存在的问题，并提出改进的措施和意见；二是结果运用，即将考评结果作为检察官晋职晋级的依据。绩效管理学原理认为，“只有将绩效评价的结果与人们所获得的回报挂钩，才能真正使绩效管理发挥应有的作用。”[⑩]否则难以体现考核结果的导向作用。

　　过程控制在绩效考核上最直接的体现就是加强案件质量评查，突出办案质量的考核。建议在随机评查的基础上，成立专门案件评查委员会，实现对主要业务部门办案监督的全覆盖，并以质量分析报告形式进行公示通报。对于确有司法瑕疵案件，应当录入承办检察官的司法档案，作为检察官业绩考核的重要依据。

　　结果运用在绩效考核上就是要明确业绩评价与晋升之间的确定性安排。职级晋升事关检察官个人的切身利益，是身份激励与职业保障的重要环节。如果考评与晋升之间不能形成确定性的联系，就会缺少衔接机制、造成考评与晋升相脱节。我省现有《规则》和《办法》对考评不称职的惩戒力度已够，也与员额退出机制挂钩，但激励措施尚显不足。建议明确，“检察官年度考评优秀的，才具有立功、嘉奖及其他评先的资格”；“连续三年以上被确定为优秀等次的，可提前晋升检察官等级”。

　　（四）形成双向互动考评模式

　　员额绩效考评应是考评主体（考评委员会）与考评对象（检察官）之间相互沟通与互动的过程，而现有的考评结构不能体现这种双向特点，考评基本上是单向模式——作为被评价的对象检察官对于考评的过程既不参与、也不知情，只有等待考评结果出笼后才能得知。考评指标繁多、程序复杂，即使专门负责考评的政工部门人员在刚入手时也是一头雾水，更遑论平时只知低头办案的检察官了。考评结果虽然最后会通知检察官，但得出该结果的依据是什么、怎么的出来的，检察官无从知晓，况且考评结果的通知只是以书面的形式予以公示，缺乏一种面对面的直接有效沟通。虽然江苏省的考评《办法》、《规则》和上海的考核规定都有对考评结果异议的程序。但毕竟属于事后弥补性的。缺少事中的双向沟通，也在一定程度上也影响了考评结论的认可度和接受性。因此，建议考评办法在最终结果出台公示之前，设立前置程序：拟公示的检察官绩效考评结果应当与检察官个人进行面对面的沟通交流，听取检察官的意见和申诉，做好解释说明；对确有错误的要提请检察官考评委员会进行修正。

　　结 语

　　毫无疑问，在改革路径逐步深化、改革措施不断细化、改革力度持续强化的背景下，员额检察官绩效考评体系的的建构亟需由理念萌芽成长为制度规定，并逐步扎根于考核实践。这一过程并非可以自动完成，而是需要不断讨论、不断历练，从而内生于一个国度、一个社会的。充分考虑在不同部门以及同一部门不同岗位检察官在办理案件的性质、复杂程度、敏感程度等方面的差异，以及因岗位分工原因而承担的科务管理、业务研修、专案办理、综合工作等其他职责，依据核心数据做到可评查、可追责、可监督、可考核，方能健全以办案数量、质量、效果为重要依据，以工作实绩为重点内容的绩效考核机制。

　　* 课题组负责人：鞠进，扬州市人民检察院检察委员会专职委员；课题组成员：孙荣杰，扬州市人民检察院办公室副主任；蒋宏伟，扬州市邗江区人民检察院检委办副主任；王丹，扬州市经济技术开发区人民检察院助理检察员。

　　[①] 王琳：《检察官考评制度反思》，载《人民检察》2004年第2期。

　　[②]徐晹彪：《检察官绩效评价中的“大数据”应用》，载《人力资源管理》2017年第3期。

　　[③] 范思力：《检察官专业考评运行机制的优化探索》，载《人民检察》2016年第22期。

　　[④] 徐光岩：《检察官考核评价工作机制的构建》，载《中国检察官》2016年第10期。

　　[⑤]杨柏华：《美国公务人员的考绩制度》，世界知识出版社1989年版，第36-38页。

　　[⑥] 卢乐云：《德国检察官为何受宠备至--德国检察官选任与考核机制见闻》，载《人民检察》2011年第1期。

　　[⑦] 王欣、黄永茂：《国外检察官考核考评制度之比较及启示》，载《江苏大学学报》2013年第3期。

　　[⑧] 孙琴、刘俊：《法国司法官考评制度及其适用》，载《人民检察》2013 年第 7 期。

　　[⑨] 卞宜良、林学华：《法国检察官业绩考评及晋升制度评析》，载《人民检察》2015年第23期。

　　[⑩] 孙柏瑛、祁光华：《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社2004年版，第164页。