司法体制改革是我国政治体制改革的重要组成部分，其核心部分就是以建立员额制为核心的人员分类管理机制。而作为员额制改革最重要的员额检察官绩效评价考核，其价值已不限于激励效果，更深远的影响到司法公信力，影响到司法系统在现代社会中的治理功能。因为在法治国家，司法绩效考评机制乃司法管理制度的核心之一，它是司法人员司法过程中的内在指针，直指司法人员的自我利益。所以，如何针对员额检察官这一特定群体建构科学合理的绩效评价体系，对于调动员额检察官的工作热情和工作积极性，提高其工作效率，促进各项检察业务的顺利开展，进而全面提升检察机关的整体业务水平，均将有积极而重要的意义。

　　一、员额检察官绩效评价体系的内涵分析：基于对员额检察官职业属性和责权利相一致的考量

　　绩效评价，在管理学界本就没有统一、标准的称呼及定义。或言绩效评估、绩效考核、实绩考评等。叫法不一，但其实质无异，均不外乎是对被评价人员“德、能、勤、绩、廉”等方面的考核和评价。然而评价对象不同，绩效评价的原则、体系、方法、侧重等也各有不同。因为任何考评机制的建立如果不能紧紧围绕考评主体的基本规律展开，不仅不能达到考评的目的和意义，反而将导致该项工作的不当展开。长期以来，检察机关的绩效考评就因曾与行政机关的考评方式和内容高度趋同，使得检察机关的司法属性和检察官的司法职业特征在绩效评价中难以体现，不仅束缚了检察官依法正确履行职责，淡化了检察官职务的法律监督属性，也消弭了检察官的职业进取精神。

　　检察官区别于其他官职，包括司法官和行政官，具有独特的法律属性。这种属性就是法律监督。检察官应当是国家法律监督官员。检察官的法律监督属性决定了检察官的管理应当更多地注重法律职业的特点和要求。在司法体制改革的大背景下，检察人员的分类管理及检察权的运行机制与以前又有较大差异。作为检察机关的司法办案主体，员额检察官是检察机关人员分类管理的核心构成，在检察机关中的地位凸显，对案件自行审查、自行决定、自行负责的办案权责也使其与“三级审批制”下的检察官在责权利等方面存在很大不同。另外在制度层面上，检察人员职务序列相配套的工资制度、检察官惩戒制度、履行职务受到侵害保障救济机制等相关制度的配套建立也均体现了保障员额检察官责权利相一致的法治化建设要求。这都要求检察机关必须对员额检察官的工作表现、业绩、能力或水平等做出科学、客观评价。

　　所以，我们认为，虽然对绩效评价的概念众说不一，但评价一定要体现被评价主体的职业属性和工作特点已是共识。对于检察机关而言，专门为员额检察官构建绩效评价体系，是检察机关旨在充分发挥员额检察官在司法体制改革中的积极作用为目的，通过建立科学合理的绩效评价机制，对员额检察官在司法办案、司法作风、司法技能、职业操守等方面的表现进行客观评价，以期推动司法体制改革在检察机关继续深入、健康发展。

　　二、当前员额检察官绩效评价体系的主要问题

　　司法管理，应遵循司法规律，注重司法的复杂性和多元性，防止以简单的行政管理代替司法管理。司法体制改革的着眼点就在于去行政化，弱化行政化特征，突出司法属性，遵循司法的亲历性、判断性。但长期以来的司法行政化管理掩盖了检察工作的司法属性，混淆了法律监督工作与行政工作的区别。

　　（一）司法行政化倾向仍然在一定程度上存在。在办案中发现，虽然司法体制改革推进至今，员额检察官的薪酬制度已基本落实，奖惩等相关考核配套机制也已基本建立，但基层员额检察官包括入额院领导的办案思维、能力和效果却未能做到与时俱进。具体表现为呈现“三个增多”，即提交检委会讨论案件增多、请示类案件增多、地方领导以会办案件方式介入案件增多。该“三个增多”均导致案件行政化在一定程度上仍然存在。

　　以某县检察院为例，自2017年1月至今，该院检委会讨论案件43件，同比上升186.67%。地方领导以会办案件方式介入案件6件，同比上升33.33%，侦监、公诉等部门向检察官联席会议提交案件研讨115件，同比以前科室讨论案件数上升29.21%。这固然有先前三级审批制的惯性思维所致，也有部分员额检察官对案件不敢担当、不愿担当，更是有部分员额检察官对案件把握判断能力欠缺，对案件的风险研判能力欠缺，希望通过请示、汇报、提交检委会讨论等方式分散风险，规避责任。

　　同样，在入额院领导带头办案上，也存在较多问题。如所办程序性案件较多、实体性案件中简单、速裁案件占比较多、办案亲历性不足，甚或“挂名办案”等。司法责任制的划分首先必须明确检察官对案件处理全程监督和重点突破，保证其在办案中的亲历性和直接性，杜绝“甩手掌柜”式的压榨下属。入额院领导带头办案对于司法责任制而言，不仅是示范引领，更是司法责任制改革的重大推力。员额检察官以提交检委会等方式规避办案责任、入额院领导拈轻怕重、挂名办案等不能真正做到带头办案，这均与司法责任制改革去行政化的初衷和重心不符，也与法治的责权利要求相违背。因为从改革的目的来看，强调检察官独立办案、强调领导带头办案的实质意义，对于促进员额检察官独立判断、独立决定，完善检察官绩效考核指标体系，营造公平合理的考核环境，更具有积极的现实意义。

　　（二）绩效评价中的各项指标存在不平衡问题。一是因职能差异致部门间难以同质比较。检察机关各部门职能有较大差异，有的部门以刑事案件为主，有的部门以民事行政案件为主，有的部门以对特定机构、特定领域的监督为主。职能不同，所办案件性质不同，在部门之间，难以做出同质比较。二是“一人额”情形致部门内难以比较。基层院普遍体量不大，除侦监、公诉、反贪、反渎等人数较多的部门配置较多数量员额检察官之外，其他如控申、执检、未检、民行、预防等人数较少的部门往往较多存在“一人额”情形。在“一人额”情形下，该部门所有案件只能由该员额检察官自行审查决定。在部门内部，也就无人可与其进行比较。

　　对于工作性质不同的员额检察官而言，因无法给予其定性或定量评价，也就无法对其评判优劣。虽然在实践中，有些地方的检察机关采取了案件折算的方法进行比较，如一个公诉案件折抵1.5个控申案件或3个侦监案件。但在实践中，诸如盗窃之类的案件并非均是简单案件，涉众案件也并非全是复杂疑难案件。由简单案件延伸出的诸如信访等问题有时却需付出比办案更多的心力和劳力。所以，该折算系数的高低往往不能反映员额检察官是否尽责优秀。该类折算是否科学、在实践中可行度如何也需要进一步验证。

　　（三）绩效评价的即时性与司法评价的滞后性会构成冲突。目前，在绩效评价体系中，基层院往往采取动态评价方法。也就是我们每天都能看到员额检察官的履职排名情况。以某县检察院研发的司法档案管理系统为例，在该系统录入的如办案数量、办案效率等考核数据，员额检察官经申请可以随时查阅自己排名情况。虽然该系统对员额检察官的履职评价具有即时性，但这却与司法评价固有的滞后性相冲突。因为司法质量的高低往往不会在第一时间显现，需要经过时间的沉淀和检验。据以定罪的证据材料是否能够以及在多大程度上能够还原案件事实真相，必须要靠时间来检验。在承办检察官第一时间办结案件后就对其做出评价，或许在当时并不存在问题，但经过一定时间之后却被证明是冤假错案的也不在少数。如在云南杜培武故意杀人案中，杜培武1999年11月被判处死缓，因2000年6月杀人真凶被查获，2000年7月杜培武被改判无罪。在湖北佘祥林故意杀人案中，佘祥林1998年9月被判处15年有期徒刑，2005年3月被其“杀害”的妻子突然归来，2005年佘祥林被改判无罪。在河南赵作海故意杀人案中，赵作海2003年2月判处死缓，2010年4月被其杀害的被害人“复活”， 2010年5月赵作海被改判无罪。诸如此类的案件还有聂树斌案、呼格吉勒图等。

　　上述案件在司法机关立案、批捕、起诉、审理、判决等诸多阶段虽然也存在质疑之声，但司法过程均得以顺利推进并最终判决，其中甚有已经被执行死刑者。但最终案件被证明是错案的原因，排除渎职等因素之外，也正说明了基于办理案件的回溯特点，据以定罪的证据材料是否最终与事实相符，不经过时间的清洗和冲刷，很难保证其所依据的证据是否认定了事实。这也正是绩效评价的即时性和司法评价滞后性的矛盾所在。

　　（四）绩效评价主体应当如何确定的问题。对于考评委员会的组成，在实践中往往是由案管部门或政治部门牵头设计评价指标体系，组建由政工、纪检、监察、案件监督管理、相关业务部门主要负责人和若干名检察官代表、检察辅助人员代表、司法行政人员代表组成考评委员会实施考评。在对司法办案、司法技能、司法作风及职业操守等四个一级指标的考核分工上，按照江苏省院出台的《江苏省检察机关检察官绩效考核评价量化细则（试行）》规定，员额检察官对其司法办案、司法技能进行初评，部门负责人及分管领导予以复核；案件量化评价由业务部门初评，案管部门审核；政工部门对员额检察官的司法技能、司法作风进行审核，纪检监察部门对员额检察官职业操守进行评价。

　　关于司法作风、职业操守的评价本就是政工、纪检监察部门的职责，由政工、纪检监察部门考核殊无异议。但对司法办案的绩效评价由业务部门复核、案管部门审核却未必能做到客观、准确。由员额检察官所在部门对员额检察官的司法办案情况进行复核，其所在部门有既当裁判员又当运动员之嫌，在评价上未必能够客观。由案管部门对经业务部门复核过的案件进行审核，也有职、能不适应之处。案管部门考核案件在程序上是否有瑕疵是其所长，但对于案件在实体上是否存在问题却难以下判断。且案件经业务部门复核后，案管部门也难以再有不同判断，此也易致案管部门对司法办案的审核工作流于形式。

　　另外，在目前的考核体系中，考核员额检察官的选任委员会、惩戒委员会和考评委员会形似倒梯形结构。选任委员会和惩戒委员会均在地市级以上成立，由市级以上的资深检察官组成，较好的保证了员额检察官的进口关、出口关和惩戒关。但对员额检察官实施业务、作风、操守、技能等全面、综合考核的考评委员会却是在县区级检察院成立。相比较选任委员会与惩戒委员会的人员组成来讲，考评委员会在设置的级别和人员力量上均显薄弱，其无论是对员额检察官的日常性考核还是定期性考核，均不如在市级以上层面上设置的考评委员会更让被评价人感到具有客观性和可信服度。

　　三、员额检察官绩效评价体系构建的原则

　　（一）坚持市级院每年要进行条线考评。为解决不同性质的部门或“一人额”难以比较的情况，上级院应当定期进行条线考核，以纵向比较为基层院考核提供评价依据。

　　（二）设立长期、专门的评价机构。可以考虑在检委会下设专门、固定的评价机构，在机构中设立领导小组，领导小组下设办公室，人员相对固定，确定专人负责评价信息的收集管理和核查工作。

　　（三）增强考评的公开性。要做到评价的标准、过程、结果“三公开”。要建立网上评价信息平台，实现对评价过程的动态管理，提高评价的透明度、公平性。尤其增强入额院领导及入额中层正职的公开考评，公开其办案数量、案件类型、参与方式，接受全员监督。

　　四、对员额检察官绩效评价四个指标的设想

　　（一）关于司法办案的指标构建。按照江苏省院出台的《江苏省检察机关检察官绩效考核评价量化细则（试行）》规定，司法办案指标被赋予70%的占比，具体包括办案质量、数量、效率、效果、规范、安全等二级指标。在70%的占比中，办案质量与办案数量应当居于主要，可分别确立15分。就办案质量指标而言，应当根据程序性质量与实体性质量的不同而有区别界定。程序性质量问题一般是指案件在程序有瑕疵。根据其瑕疵程度，程序性瑕疵又可分为一般瑕疵与重大瑕疵，实体性瑕疵一般指超期羁押等严重侵权情形。在绩效考核时必须有所区别。一般瑕疵对案件质量不会产生不良影响，若以0.1分为一般性瑕疵的扣分基准值，重大瑕疵因其对当事人权益影响较大，其扣分基准值应当较一般程序性瑕疵为高，或可根据超期羁押的程度在0.5分或1分基准上以倍数递增。因实体性质量关系案件本身，历来也为检察机关重视，可在基准分基础上设置加减分。如果案件在省级以上评比获得精品案件或优秀案件的，可以适用加分。获得一起省级以上奖项的，可加3分，以此树立员额检察官的精品意识。对于在案件中发现监督事项的，如发现纠违线索或发现抗诉线索并得以建抗、提抗的，也应当予以加分，以此鼓励员额检察官强化监督意识，提升监督能力。对于案件存在定性改变、被法院否定案件事实、案件被判决无罪、被撤销案件或捕后存疑不诉等情形的，可适用减分项。

　　对于办案数量指标，考虑到部门工作性质的不同，如公诉案件与民行案件的考核比较，以在市级层面或条线范围内加以规定更为适宜。对于同性质的案件如公诉案件考核，还应当考虑案件的难易度问题，对之进行难度系数配比。如果将适用简易程序审理案件的系数设定为1，那么适用普通程序审理案件的系数就应当设定为1.5，而对于适用普通程序审理特别重大疑难复杂案件，就可以在普通程序的系数基础上再予以递增。如对于涉众型案件中犯罪嫌疑人在3人到10人人之间的，可在普通程序的系数基础上乘以1.5，犯罪嫌疑人在10人以上的，就在普通程序的系数基础上乘以2.0等，以求得办案数量与案件难易度的平衡。另外，为促进员额检察院独立办案，可将其全部办案数量设定系数为1，独立办案占比超过90%的，可以另行加1分到3分。

　　对于办案效率和效果指标，可分别确立10分为基础分，在此基础上适用加减分。在法定期限规定之内结案，且未出现信访等问题的，给予基础分。在单位时间内办案数量较多，且未出现信访等问题的，或对社会关注的案件做到快速办理，及时回应社会关切的，可以加1分到2分，以鼓励员额检察官的办案积极性。对于所办案件因质量问题或对风险研判不足引发信访等问题、或非主要因证据问题屡屡发生退查的，可予以减1分到2分。

　　对于办案规范和办案安全指标，可分别确立10分为基础分，在此基础上适用减分项。办案规范是员额检察官必须遵循的规则，可视违反规范的情况减分0.5分到1分。一般性违反办案规范的，可以减1分到3分。因违反办案规范导致被当事人举报或上级院通报等不良影响的，可以减3分到5分。对于办案安全，一般性违反而未导致后果的，可视请减分0.5分到1分。因违反办案安全导致当事人伤残、死亡或案件无法再续办理等严重后果的，该基础分全部扣除。

　　（二）关于司法技能的指标构建。按照江苏省院出台的《江苏省检察机关检察官绩效考核评价量化细则（试行）》规定，司法技能指标被赋予10%的占比，具体包括素能培训、岗位练兵、业务研修、开展法律适用研究、课题研究、撰写调研信息简报等二级指标。在具体考核上，除业务研修外，素能培训、岗位练兵、开展法律适用研究、课题研究、撰写调研信息简报等的考核一般应当以显性成果为考核依据方不至于流于形式，如竞赛获奖、论文发表、课题立项等。

　　在素能培训和岗位练兵中，应当以在市级以上业务竞赛中获奖为考核依据，可以分别加1分、3分、5分。在法律适用研究和课题研究中，一般以获省级以上认可或立项、结题为考核依据，可以分别加3分、5分。对于撰写调研的考核，应当以在省级以上主流媒体发表论文或省级以上征文比赛中获奖为依据，可以参照素能培训和岗位练兵的获奖加分。撰写信息简报的考核，应当以被上级院采用、院领导批示或各级党委政府批示、推动地方出台管理制度、推动专项行动等为考核依据，分别加1分、3分、5分等。

　　（三）关于司法作风和职业操守的指标构建。司法作风评价是对工作态度、团队协作、敬业精神等方面的考核。在司法作风评价方面，分管领导和部门负责人的评价权重应当适当降低。在司法体制改革中，部门负责人更多的是办理其作为员额检察官应当承担的个人案件、组织检察官联席会议和处理部门内外行政事物等。在案件办理中，员额检察官之间交流较多，员额检察官和检察辅助人员之间配合较多。对检察官办案组是否演变为新的审批层级、主任检察官是否脱离办案、员额检察官是否“挂名办案”等问题，其他员额检察官和检察官助理对此了解更为清晰，评价更具实际性。因而，在对员额检察官进行考核时，员额检察官的评价可以占比30%，检察辅助人员评价可以占比20%，分管领导和部门负责人的评价均为占比20%为宜。

　　职业操守是对职业道德、遵章守纪、廉洁自律等方面的考核。可设置基础分和加减分。对于在遵守职业道德、遵章守纪等方面获得市级以上党委政府或检察机关内部表彰的，可以加1分到2分。若出现因职业操守缺乏检点被查证属实、或因违反章纪被通报等事由的，可在1分到3分幅度内减分。

　　五、结语

　　员额制改革是中央推进的司改重大举措，也是事关司改成败的重要因素。检察官办案绩效考核是员额制的核心内容，对整个司改的成效影响甚大。员额检察官绩效评价体系的构建和实施，是保证员额制改革行稳致远的关键步骤和重要内容。员额检察官绩效评价体系构建的科学有效，简便易行，得到员额检察官认同，检察改革就会得到顺利推动。在司法体制改革已逐渐成为社会共识的情况下，员额检察官绩效评价体系是一项必须要走而且必须要走好的改革之路。相信在各级检察机关的不断努力之下，一定会建立起成熟的员额检察官绩效评价体系。

　　* 课题组负责人：刘兆东，江苏省沭阳县人民检察院党组书记、检察长 全省检察业务专家；课题组成员：苏州大学王健法学院党委书记、教授、硕导、省法学会检察学研究会副会长胡亚球，江苏省沭阳县检察院办公室主任乙增武，