宪法将检察机关定位为法律监督机关，赋予监督职责，依法行使监督权。近年来，随着司法改革步伐推进，检察机关的监督内涵与外延出现变化，监督范围不仅贯穿于诉讼全过程，还延伸到非诉讼领域。实践中虽然该项监督工作取得相应进展，但在立法体系形成、监督机构设置、监督手段完善等方面仍存在系列问题，导致检察监督缺乏系统性、全面性、实效性，监督工作仍然是检察机关薄弱环节，为了更好的发挥监督职能，维护司法权威与公信力，保障人民合法权益，本文拟从检察监督的司法实践角度入手，剖析当前面临的现实问题，以期完善检察监督机制，强化监督实效。

　　一、 检察监督职能定位与社会价值

　　（一）职能定位

　　检察机关作为法律监督机关，其代表的是国家与公共利益，行使法律监督权，樊崇义教授认为：法律监督权包括诉讼监督与非诉讼监督”，法律监督运作于立法、执法、司法等法律各环节中[①]，笔者赞成该种学说，狭义上检察监督不包括司法办案，而是一项专门的监督职能，该项监督不等同于诉讼监督，而是诉讼监督的发展与超越，主要是指诉讼监督以及新增的对行政执法、公益诉讼监督等职能，具体不仅包括刑事监督、民事活动监督、行政执法监督，还包括非诉讼监督，即对行政违法行为监督。正如同一些学者所言“检察机关法律监督应当以刑事法律监督为主，民事审判、行政监督为两翼，同时根据法律特别授权或办案业务，以检察建议的方式对机关与组织其他活动合法性进行监督”，[②]充分担当“法律守护人”和“公益代表人”双重角色。

　　党十八届三中、四中全会作出新部署，明确提出“完善检察机关行使法律监督权制度”，“积极探索建立检察机关提起公益诉讼制度”任务，要求在强化传统立案监督、侦查活动监督等诉讼监督基础上，延伸监督职能，拓展监督范围，积极监督行政违法行为，探索公益诉讼模式，维护社会公平正义，维护国家公共利益。而所谓公益诉讼监督主要指检察机关对侵害国家利益与社会公共利益的行为提起诉讼或支持诉讼，要求法院进行审判的行为。我国法律法规赋予检察机关提起公益诉讼的明确依据，2016年最高人民检察院出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规范检察机关提起公益诉讼程序。

　　在司法改革背景下，检察机关职务犯罪侦查部门将分离出去，整合到监察委员会，检察机关的监督职能、方式都将有所改变，曹建明检察长曾在全国检察机关工作会议上提出要以司法改革为契机，完善检察监督体系，全面强化检察监督。因此无论中央部署，还是检察系统司法改革要求，检察机关必须要调整工作重心与方向，要积极发挥诉讼监督与行政违法监督实效，不断提升法治化水平与司法公信力，夯实检察监督地位。

　　（二）检察监督的社会价值

　　1．保障法律运行，维护法制统一。

　　法律监督是宪法、法律赋予检察机关全面正确履行法律神圣职责，作为国家专门法律机关，重要任务即履行法律监督职责，积极开展诉讼监督与非诉讼监督监督，对法律、法规的实施与运作，及刑事法律、民事、行政法律的行为进行监督，促使各项法律得到有效实施，维护社会主义法制统一，维护法律权威与司法公正。

　　2．为民伸张正义，化解矛盾纠纷。

　　人民检察院依据法律规定，对管辖范围内各种活动开展法律监督，对于维护公平与正义，推进社会秩序健康发展，促使经济繁荣具有重要的意义。检察机关依法监督方式包括调查发现与纠正违法，调查发现是按照法定程序揭示违法行为，纠正违法就是对调查之后违法行为进行纠正，恢复破坏的法律秩序，同时为群众伸张正义，消除对立情绪，从源头上化解矛盾纠纷，实现法律效果与社会效果的统一。[③]

　　二、当前检察监督现状与问题

　　（一）缺乏立法依据，监督程序不规范

　　检察机关监督立法体系不适应司法实践要求，在立法层面，没有完善的法律监督体系作为监督依据与支撑，各类监督活动的启动方案与程序无明文规定，至于侦查活动监督、立案监督、审判、执行活动监督如何开展，具体监督的流程、步骤、监督结果审查等，法律均没有详细的操作规定，导致实践中操作不统一、不规范，随意性大。除立法不健全严重制约监督质效外，现存的监督规定之间，因部门利益保护而存在矛盾、排斥之处，直接导致监督程序不规范、监督方式不健全，监督活动不到位，监督结果不理想。

　　（二）尚未设立监督机构，欠缺专业监督人员

　　因没有设立专门的监督机构，当前检察机关办案部门在办案同时兼开展司法监督活动，如立案监督，基层检察机关控申部门依法受理后将信访件转侦查监督部门进行调查、监督，期限三个月；民事审判活动监督、民事执行活动监督都是通过民事行政部门进行监督办理，由于目前基层业务部门因案多人少，干警主要时间与精力都用在办案上，没有精力专心从事法律监督工作，而随着法制化进程推进，群众法律意识增强，其对司法机关实施法律监督的需求增多，供不应求，必然引发供需矛盾。

　　（三）监督手段单一，履职主动性不强

　　检察机关的监督分为诉讼监督与非诉讼监督。其中诉讼监督包括对立案活动的监督、侦查活动监督、审判活动监督、执行活动监督、生效判决裁定监督等，非诉讼监督主要指对民事公益活动、行政机关违法行为的监督，目前两类监督效果不显著，原因在于：一是监督手段单一。诉讼监督活动中监督往往通过当事人举报、控告、申诉等信访环节启动监督程序，承办人往往通过书面审查、调取相关卷宗材料进行调查，没有对涉案人员依法讯问，对相关证人进行约谈、询问，没有实地去调查犯罪事实或行政违法事实，“坐堂监督”现象普遍存在。监督活动的启动、审查、调查、结果落实等环节尚未形成切实可行的机制。二是监督缺乏主动性。检察监督绝大多数为群众反映后的被动监督，虽然法律赋予检察机关依职权主动监督权，但因案源渠道不畅，监督认识不清等因素，对办案过程中发现的行政机关违法行为进行主动监督的情形甚少。

　　（四）未建立联动协作机制， 内外监督阻力大

　　除分为诉讼监督与非诉讼监督外，检察监督还可以分为对内监督与对外监督。对内监督即所谓的“涉检信访”，包括不服本单位处理决定的控告，反映本单位干警违法、违规、违纪，对案件久拖不决、超期未查处、答复的等；对外监督即对其他单位的监督，如监督公安机关、法院、行政机关等。由于涉及人情、部门利益、关系、公信力、考核等因素影响，且监督机构与被监督机构之间欠缺联动性，监督过程欠缺协作性，监督势必受到各种阻拦与抵制，导致监督结果大多围绕化解群众信访矛盾而作出，非依法依规作出公正处理，没有依法追究有关人员责任。如：检察机关对公安机关立案活动提出检察建议，督促立案，但公安机关往往置之不理，或立案后久拖不决，不办结不起诉，此时处于侦查阶段，检察机关没有监督依据，只能作罢。由于两者之间缺乏相互配合、通力合作机制，检察监督形同虚设。

　　（五）监督责任未落实到位，监督实效不明显

　　我国检察机关开展的监督活动实效不明显，服务水平不高，无法发挥真正监督实效。被监督机构与个人对检察机关发出的检察建议或纠正违法行为通知等置之不理，究其原因，除以上几点因素外，根源在于检察干警思想不重视，监督责任未落实到位。对监督活动意义与价值没有足够认知，敷衍塞责，没有认真审查开展监督，且监督结果大多为口头建议，非书面化、文本化的正式文书；重要原因在于缺乏法律法规约束，没有明文规定监督者应承担责任，亦没有规定被监督机构拒不接受监督的后果，无责任、无约束必然导致监督流于形式，监督结果必然不被重视，发出的监督文书成为一纸空文。

　　三、完善检察监督工作的路径选择

　　司法改革背景下，检察监督工作需要做精细、做扎实，不断强

　　化和改进，促使监督呈现制度化、法治化、程序化、体系化模式，提升监督质效。

　　（一）完善检察监督法律体系

　　检察监督存在诸多漏洞，刑事诉讼监督制度的条款需要从法律系统建构上，从法律、司法解释、各类法规等立法层面来规范、统一，包括对各类监督活动开展的程序与步骤、部门之间协作、监督结果落实、监督责任承担等方面进行规范，推动监督制度由粗到细、由虚到实，遵循规律，严格按照监督的范围、程序、方法、手段开展监督工作，以使监督活动系统化、规范化、程序化，具有可操作性。同时要对现有监督法律条款进行梳理、整合，上下级条线、各部门之间对同类监督规定要明确、统一，剔除矛盾、有歧义、不合理之处，减少法律法规之间冲突与摩擦，形成一个全面系统、整体配套、运行有序的检察监督法律体系，最大限度发挥监督效能，确保司法监督活动公开、公正，提升司法公信力与权威性。[④]

　　（二）成立机构强化监督责任

　　为了充分行使监督权，需要确立办案职能与诉讼监督职能适度分离的架构，强化监督专业化建设，确保监督落到实效。为此检察机关需要探索将监督权与办案权分离，成立专门的监督调查机构，形成案件化办理机制，专门从事监督、检查工作。可以借鉴上海青浦区检察院随诉讼监督资源内部整合模式，将立案活动、侦查活动、刑事审判活动监督、刑事执行活动监督、生效刑事判决监督等均可以合并为一个部门办理，从事刑事活动监督，由专门员额制检察官负责刑事活动的监督。而民事执行活动、民事审判活动、生效的民事判决裁定、公益诉讼监督等由专门的民事监督部门管辖。只有将办案与监督分离，强化监督责任，才能将监督落到实效。

　　（三）丰富监督的手段与方法

　　《人民检察院组织法》第五条明文规定，检察机关的检察权包括诉讼与监督两种，《刑事诉讼法》第47条、第93条，《民事诉讼法》第210条均强调监督包括审查违法行为与纠正违法行为，即调查核实与督促纠正违法。调查核实即审查监督是检察监督的关键与基础，检察机关应当有一套独立的、完整的监督体系与监督方式，应当满足各类法律监督的需求，除审查书面卷宗材料外，可以丰富审查监督手段，如采取约谈当事人、询问证人、讯问被告人、实地调查取证、实地勘验，必要情况下进行侦查实验，与侦查机关联合侦查取证等。在审查监督基础上，健全纠正违法行为监督，为了彰显监督实效，需要改变以往口头提醒、建议方式，依法采取文书形式，对存在违法情形的机关进行监督，根据不同的监督对象与内容分别发出检察建议、纠正违法行为通知、提起抗诉等，对于被监督机关拒不履行监督意见的情况，一方面可以向其主管部门反映，要求严厉追究相关人员责任，另一方面将落实监督意见纳入被监督单位及个人年终考核范围。

　　（四）优化监督管理机制

　　首先，完善人才资源分配。由于检察监督活动存在供需矛盾，专业监督人员欠缺，强化监督首要任务在于培养专业法律监督人才；其次，落实目标责任制与考核机制。明确监督工作任务与责任，增强监督干警的使命感与责任意识，将该项工作纳入考核范围，对在开展监督活动中作出突出贡献的干警及时给予奖励；对因监督工作不积极、拖延敷衍、监督不到位而引发涉检信访的干警进行教育并作出相关处分，形成有效奖惩机制；[⑤]再次，引入外部监督力量。加强侦查、审判等诉讼活动监督的同时要强化行政执法监督，探索符合本地实际的行政监督模式，积极开展行政公益诉讼。另外在监督活动中，需要借鉴社会力量、群众力量、新新闻媒体，加强与广大群众联系，扩大案件来源，同时鼓励群众举报、控告、申诉，并监督检察监督活动开展，可以考虑引入人民监督员参与监督，使监督全面、公开透明，提升监督质量。[⑥]

　　（五）启动监督评估机制

　　有必要对监督过程中可能遇到的信访风险，监督活动的操作程序、监督效果等情况及时进行评估。一是评估信访风险。一般检察监督程序是信访人或当事人申请启动的，而多数信访人情绪激动、言辞激烈，可能对检察机关的监督结果不服而引发缠闹访、越级访，激化矛盾，影响社会秩序，更有甚者引发涉检信访矛盾，损害检察机关司法公信力，因而审查过程中需要关注信访人动向，启动风险评估，对存在信访风险的监督案件，根据风险等级及时启动预警。二是评估监督成效。包括是否符合法定程序，在法定期限内办结，监督的结果是否合法，监督建议是否被采纳等，该项评估可以采取内部约谈、座谈、评议等方式开展，也可以由申请监督当事人、信访人或社会组织、个人通过预约接谈、问卷调查、满意度测评等多元化方式开展。

　　（六）借助大统一平台完善监督业务办理、考核标准

　　各地检察机关可以探索升级大统一系统，研发出一套检察监督办案系统与考核软件，包括各类监督类型、范围、流程、期限，监督结果等，建立检察监督办案化模式，将监督数量计入检察业务中，量化监督，使检察监督业务具备科学、完备、可操作性的考核标准。[⑦]

　　[①] 参见樊崇义，白秀峰：《关于检察机关提起公益诉讼的几点思考》，载《法学杂志》，2017年第5期。

　　[②] 龙宗智：《检察制度教程》，法律出版社，2002年版，第119页。

　　[③] 参见张韵竹，《检察权性质的法理学分析》，载《法制与社会》，2017年5月（中）。

　　[④] 参见罗建宏：《完善检察院刑事诉讼法律监督机制的有效途径》，载《法制博览》，2017年2月（下）。

　　[⑤] 参见罗建宏：《完善检察院刑事诉讼法律监督机制的有效途径》，载《法制博览》，2017年2月（下）。

　　[⑥] 参见敬大力：《不断提升检察监督的法治化水平》，载《人民检察》，2016年第23期。

　　[⑦] 参见魏任思，《办案责任制与诉讼监督工作》，上海市青浦区人民检察院检察官助理，载《人民检察》，2016年第23期。