陈捍国*
近年来，随着我国全面依法治国、全面深化改革等重大战略决策部署的推进，检察机关法律监督工作面临新的形势和挑战，特别是国家监察体制改革的启动，使法律监督工作以一种令人忧虑的状态重回人们关注的视线。检察机关如何以自身的调整来适应改革，进一步维护和巩固检察机关的法律监督定位，是事关长远发展的一项具有紧迫性的重要课题。针对当前形势，检察机关需要理性面对改革，正本清源，走出认识误区，从本质上把握法律监督的属性，以克难奋进、上下求索的精神去探寻强化法律监督的路径，从而彰显法律监督工作在我国法治建设中的重要作用。
一、挑战：法律监督面临的现实处境
法律监督是一项具有中国特色的制度创新，是权力制衡思想在我国的政治制度设计中的体现。法律监督长期以一种理想的状态存在于法律文本和教科书，但在实践中却并未产生其应有的光环，并且在改革和发展的潮流中屡遭涤荡。
1、“名”与“实”的落差
我国宪法、人民检察院组织法都明确了“检察机关是国家的法律监督机关”的性质与定位，但不可回避的是，当前检察机关法律监督职能发挥的作用与宪法规定的地位并不相称。一方面，从检察职能的配置现状来看，法律监督职能仍比较薄弱，侦查、公诉等参与诉讼的职能远比法律监督职能活跃，目前占有绝对优势，法律监督职能并没有实际获得“主业”地位；另一方面，检察机关法律监督能力的“产出”和社会公众对司法公正的需求之间还存在较大差距。社会公众对法律监督的具体职能和工作流程不熟悉、不了解，通过法律监督来维护自己权益的渠道不宽，法律监督工作的案源偏少。究其原因，主要是立法滞后，现有的规定比较原则，具体监督程序和保障性措施等操作性规定相对缺乏，法律监督模式及相应的监督后果规定不明确，与现实需求不相适应，严重制约和削弱了检察机关法律监督职能的有效发挥，导致宪法对检察机关的宏观定位和基本赋权在实践中难以充分实现。
2、“本”与“位”的疏离
我国《宪法》使用层级处理的立法技术在第129 条规定了“法律监督机关”，在第131 条规定了“检察权”，双面界定检察机关的机关定位和职权性质。相对于人民法院审判权的权能定性和审判机关的机关定位的一致性相比，人民检察院的检察权的权能定性和法律监督机关的机关定位上明显出现了“疏离”的现象。这种现象产生的原因主要是立法者的期望与司法机关的共性之间存在差异。一方面，我国检察机关有着“维护法制的统一正确实施”的政治使命和任务。从历史背景分析，“法律监督机关”是我国领导人根据列宁关于应该在苏维埃政权中建立一个最高监督机关并承担维护国家法制统一、维护中央政令得到贯彻落实的任务、使命的思想以及据此建立的前苏联检察制度模式概括出来的。另一方面，将检察机关定位为公诉机关、追诉机关是世界上大多数国家的基本做法，我国《宪法》第135 条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，这一规定使得检察机关与人民法院、公安机关的地位处于平衡状态。
3、“消”与“长”的局势
法律监督作为上层建筑的一部分与国家政治生活、社会经济发展是紧密联系在一起的，并且随着改革和发展的形势变化而相应变化。一方面，立法授权使法律监督职能有所增加。2012年3至2014年11月， 我国《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等三大诉讼法相继修订，检察机关的法律监督的范围和内容有所扩大和延伸，刑事立案、侦查监督措施进一步细化，刑事执行活动监督明显加强，民行检察监督从“审判监督”拓展为“诉讼监督”，对民事执行程序的监督也步入正轨。检察机关作为国家和社会公益的代表参与诉讼和监督的制度进一步明确，2015年7月1日，全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，北京、广东、江苏等13个省市被列为公益诉讼试点。另一方面，职能分离使法律监督手段趋于弱化。当前，随着国家监察体制改革的逐步推进，职务犯罪侦查和预防职能将从检察机关分离出来而纳入监察委员会。职务犯罪侦查权是一种具有刚性的监督权，不仅在于可以依法采取一系列的强制手段和措施，更重要的是它同时具有惩戒、教育、警示、预防等多种功能，对公权力有一种与生俱来的威慑力，已实际成了法律监督最重要的手段和保障。职务犯罪侦查权从检察机关划出之后，检察机关法律监督的手段和力度将会大打“折扣”。
二、反思：法律监督概念的重新审视
当前法律监督面临的挑战是社会发展的一种客观反映和必然结果，作为肩负法律监督使命的检察机关，应当充分认识到在改革与发展中自身的能动作用，保持理性思维，顺应发展规律，化挑战为机遇，这样才会赢得主动。
1、法律监督的职权之辨
认清法律监督的本质属性，摆正自身位置，是做好法律监督工作的前提。笔者认为，以下两个观点必须厘清：
观点一：法律监督是“职”而不是“权”。一般来说，职与权总是联系在一起的，有职便有权，但二者还是有区别的。“职”侧重于义务和责任，应该做什么；权侧重于能力和自由，可以做什么。笔者认为，法律监督作为宪法赋予检察机关的使命，是一种“职”而不是一项“权”。从立法上看，宪法和法律虽然规定检察机关是法律监督机关，但从未规定“法律监督权”这个概念，法律监督权只是学者创设的一个词，只有“检察权”被规定在宪法等法律文本中。“法律监督实际上是一个功能性概念，它指的是检察机关通过法定职权的行使来发挥其对公安机关和人民法院的法律监督功能，而不是指这些法定的职权本身在属性上就是法律监督权”。[①]职与权在某些情况下是可以分离的，法律监督与检察权在形式上的分离与内在上的统一，这一看似“矛盾”的关系是可以理解的，用一个比喻来说明，检察机关就像被任命为“宫廷护卫”的“剑客”，法律监督相当于宫廷护卫，是一种职责，检察权相当于用剑，是一种权能。
观点二：法律监督是“制约型监督”而不是“管理型监督”。在我国，监督是一个广泛使用的术语，监督的形式和内容也多种多样，有上级对下级的监，也有下级对上级的监督和平等主体之间的监督，那种认为监督就必须居高临下、监督者一定要凌驾于被监督者之上的观点，是把监督中的一种类型绝对化，它否定了现实社会政治生活中其他监督形式客观存在的事实，在理论上具有片面性。[②]法律监督到底是一种什么样的监督?一些学者认为公诉与法律监督存在着不可调和的矛盾，检察机关在法庭上如果履行监督者的角色，那么检察机关就会成为“超级法院”，就会冲击审判的指挥权和审判权威，影响法院审判权的独立行使。这种观点显然误解了法律监督的角色功能，与实际不符。由此可见，检察机关的法律监督属于制约性的监督，而非上对下的管理性监督。
2、法律监督的逻辑弹性
法律监督是一个内涵很丰富的词汇，既有广义的法律监督，也有狭义的法律监督，但都很难用一种描述对其进行准确的定义。法律监督解释为“监督法律”、“用法律来监督”或者“通过法律的监督”都是不准确的，法律监督的边界比较模糊，具有一定的逻辑弹性。一是延展性。由于宪法和法律对于法律监督的规定比较粗略，某些监督措施因缺乏具体的程序而暂时处于“未启动”状态，但随着法治的进步，对相关法律进行修订完善，一些监督法规得以细化，将抽象监督变成可操作性监督，法律监督的内容就会拓展延伸，如刑事诉讼法修改后,监所检察工作就新增了死刑执行临场监督、羁押必要性审查、强制医疗执行监督、减刑假释暂予监外执行同步监督、指定居所监视居住执行的监督、财产刑及没收违法所得执行的监督、社区矫正法律监督,以及对阻碍在押人员行使诉讼权利行为的监督等多项监督职能。二是开放性。宪法文本并没有对什么是“法律监督”作进一步的说明或者界定，人们对法律监督可能会有不同理解，是全面监督还是有限监督，是专门监督还是常规监督，是程序性监督还是包括程序和实体在内的混合监督，等等。这种界定的不明确虽然在理论上产生了一些纷争，但实践表明，由检察机关实施法律监督是最适当、最灵活、最务实的。因为，“法律监督”和“检察”均具有相对开放性，可以放得很宽，又可以收得很紧，可以根据时势的变化对检察机关的职能作出调整、补充和修正，适应了我国政治体制对检察制度的内在需求，推动了法治建设和司法改革进程。
3、法律监督的语境表达
在实践工作中，“法律监督”经常以不同的表达方式出现，有时称为“法律监督”，有时称为“检察监督”，有时称为“诉讼监督”。有的学者极力想阐明三者之间的区别，但如前所述，由于法律监督“本”与“位”出现疏离等原因，结果还是难以清晰地进行区分，反而增加了读者的困惑。如何看待法律监督表达方式的乱象？笔者认为，在我国人民检察院作为国家法律监督机关的整体定位下，“检察”与“法律监督”只是具体措辞的不同，其实质内涵是一样的，这好比同一个人，为了适应不同的环境和气候，身上穿的衣服是不同的。只要弄清法律监督存在的语境，就可以理解其表达方式的多样性。例如，在各级人民检察院的工作报告中，常用的是诉讼监督而不是法律监督和检察监督，是因为诉讼监督是法律监督在检察工作中最主要、最具体的表现形式；对于“行政执法检察监督”，此处用检察监督而不用法律监督，是因为要突出检察机关的监督主体地位；对于“强化法律监督、维护公平正义”检察工作主题，此处用法律监督而不用检察监督和诉讼监督，是因为要从宏观上强调检察机关的职责使命。
三、应对：强化法律监督的路径选择
强化法律监督是检察机关根据当前改革和发展的形势而作出的本能反应，它以自身的调整来适应发展的变化，从不同的方向寻求对策，利用现有资源，优化职能配置，努力将“强化法律监督”从宣传口号变成务实措施。
1、延伸触角——发挥检察室的功能优势
检察室是检察机关最接“地气”的派出机构，其职能定位主要是延伸法律监督触角。[③]检察室扎根于基层，改变了一直奉行的“上位监督”理念，使群众能够直观地理解检察工作，便于人民群众反应各个领域存在的不公正的现象，从而使检察机关掌握矛盾根源和基层社会活动的弊端，有针对性地开展法律监督工作。实践中，关于检察室开展法律监督工作还存在一些冲突，因为检察室如果全程参与法律监督工作（包括违法线索信息的获取、调查、评价和作出监督决定），在职能上会与侦查监督、公诉、民行等部门产生重叠。笔者认为，检察室的职能应以“获取违法线索信息和协助调查”为主，派驻检察室的定位是“延伸触角”，而当前检察机关开展法律监督工作的难点恰恰在于信息渠道不畅，案源少，因此，加强与辖区派出所、行政执法机关或者行政机关派驻机构的工作衔接，及时了解和掌握有关违法信息和线索，为法律监督工作提供充足的案源，是派驻检察室的第一要务。
2、优化职能——诉讼与监督的适当分离
长期以来，法律监督在检察机关的整体工作处于薄弱环节，这与检察机关自身“重诉讼、轻监督”的理念有关。实践中，由于批捕、起诉职能与监督职能的混合，批捕、起诉往往被作为首要任务，诉讼监督被作为附带性业务，这势必造成监督职能的弱化。实行“诉讼与监督适当分离”，就是将监督职能从批捕、起诉等诉讼业务中分离出来，组建一个专司诉讼监督职能的机构，使诉讼监督在检察工作中的地位提升到与诉讼并列的“主业”地位，从而彻底改变将诉讼监督视为检察工作“副业”的观念。实行诉讼与监督适当分离，在机构设置上可能会有不同的模式，这需要在实践中进一步探索，择优施行。当前，检察机关在落实司法责任制过程中正在推行“大部制”改革，不少检察院专门成立了“诉讼监督部”，在机构和制度设计上形成一个专司诉讼监督、敢于诉讼监督的工作氛围，成为强化法律监督的内生力量。当然，诉讼与监督只是“适当分离”而不是“完全分离”，诉讼与监督之间有着必然的联系，在线索移送、案件办理上必须强调相互配合，才能形成监督合力。
3、拓展范围——构建民行监督多维格局
对于公权力来说，法无授权则禁止。因此，法律监督范围的拓展延伸，应当符合法律规定，遵循政策指引。当前，检察机关刑事诉讼监督格局已基本固定，监督的内容、方式一般不会有太大变化，拓展的空间不大；但民行监督的发展道路却有“由窄变宽”的趋势，监督的范围扩大，内容增多，方式转型，正在形成结构多维化、方式多元化的格局。首先，民事诉讼法与行政诉讼法的修订，拓宽了民行监督工作的范围，民行监督实现了从审判监督到诉讼监督的转变，虚假诉讼监督、执行监督、程序违法监督成为近年来民行监督工作中的新增业务，监督方式由原来的抗诉为主变为抗诉、检察建议综合运用的模式；其次，行政执法检察监督工作发展前景较宽。党的十八届四中全会提出要加强对行政执法的司法监督，近年来各地检察机关对行政执法检察监督工作进行了许多探索，取得了一些成效，在保障人权、参与社会治理、促进行政执法机关依法履职等方面发挥了积极作用。第三，公益诉讼逐渐成为检察机关法律监督工作新的增长点。2015年7月全国人大授权检察机关开展公益诉讼试点以来，这项工作取得了明显成效[④]，公益诉讼从试点到立法的距离越来越近。
4、疏通渠道——信息化平台的实践探索
诉讼监督信息化是法律监督工作的现实需求与互联网信息技术相结合而产生的理念创新和方式创新，主要是利用信息化手段解决目前检察机关法律监督工作面临的案源“瓶颈”问题。法律监督工作与批捕起诉工作不同，没有固定的案源，案源具有随机性和不确定性，这与职务犯罪侦查工作有相同之处。但是，长期以来，职务犯罪侦查工作通过收集情报信息、接受群众举报、自行发现线索等方式，形成了一套行之有效的解决案源的做法，相比之下，诉讼监督的案源渠道是个薄弱环节，急需加强，信息共享、端口对接也就成为检察机关开辟法律监督案源的关键。但是，监督与被监督从来就是一对矛盾，没有哪个执法单位真正愿意全方位开放自己的信息，在法律规定尚处于模糊地带、信息化发展形势逼人的情况下，检察机关通过建立协作机制推进信息化共享平台建设可谓先机之举。例如2014年成都市检察院与侦查机关、法院会签文件，建立了刑事诉讼监督信息化平台；深圳市检察院开发诉讼监督平台，对侦查、审判、执行等诉讼活动实行法律监督，其中侦查监督平台已投入运行，并取得了初步成效。
5、改进方式——力度与刚性的迫切需求
虽然检察机关是专门的法律监督机关,但并没有对违法行为的处置权；由于法律监督的保障性措施不足，如果被监督对象拒绝接受监督，检察机关缺乏相应的手段。随着国家监察体制改革的到来，职务犯罪侦查权的威慑效应作为检察机关法律监督的一种隐形保障即将消失，在这种情况下，检察机关对法律监督刚性的需求显得更为迫切。当前如何提高检察机关法律监督的刚性和力度?笔者认为，以下几种办法值得推行：第一，利用诉权增加监督力度。针对社会公众和机关单位对“被起诉”普遍存在一定忌讳的情况，在被监督对象不配合调查、检察建议无效的情况下，可以充分利用起诉权，如公益诉讼，在诉前程序阶段不能纠正的违法行为，可以直接向法院提起诉讼。第二，重大监督事项案件化办理。对重大监督事项，建立从监督线索受理、立案、调查核实、实施监督、跟踪反馈、复议复核到结案的完整流程，推动法律监督的规范化、制度化。这一方式在一些地方检察院已经开始试行。[⑤]第三，将“检察建议”升格为“检察令”。检察建议由于监督刚性不足而长期饱受批评和指责，为了防止检察建议就成为“一纸空文”，可以申请立法机关授权，建立检察令状制度以及与之配套的救济制度。
[①] 宋小海：《论“法律监督”的概括性意指》，载《浙江社会科学》2014年第2期，第35页。
[②] 参见谢鹏程：《法律监督关系的结构》，载于《国家检察官学院学报》2010年第6期，第18页。
[③] 2010 年10月，最高人民检察院印发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》 ，规定检察室重点履行发现执法不严、司法不公问题等七项职能。
[④] 据统计,2015年7月至2016年12月底,全国13个试点地区检察机关共办理公益诉讼案件4378件,其中诉前程序案件3883件,提起诉讼案件495件。
[⑤] 参见2017年3月31日《芙蓉检察》： 2017年3月15日，长沙市芙蓉区人民检察院收到长沙市人民检察院交办的湖南省人大代表苏某关于请求检察机关对吕某涉嫌挪用资金案一案后，按照《长沙市检察机关重大监督事项案件化办理规定（试行）》，启动了该院首例重大监督事项案件化办理案。
