王书明
检察机关作为国家法律监督机关，发挥着侦查、公诉、诉讼监督等职能，在保障法律正确实施，维护社会和谐稳定等方面发挥着重要作用。近年来，随着司法体制改革的不断深入，特别是国家监察体制改革的试点和推进，检察职能亟待新的调整和完善。
一、解读检察职能的内涵
长期以来，在理论界对检察职能与检察职权的内涵区分不够清晰，有的把检察职能与检察职权看作是检察权的下位概念，有的把检察职能与职权混同，或者并列，带来理论上的前后矛盾。
（一）正确解读检察职能的内涵，需审视检察职能与检察职权的内在逻辑关系。职能与职权的关系是内在根据和外在表现的因果逻辑关系。“职能”则是指人、事物、机构应有的作用、功能，“职权”是指基于特定的“职”而享有的权力。从两者的联系来看，检察职能是配置检察职权的根据，而检察职权则是检察机关司法办案的依据。从二者的区分来审视：一方面，检察机关行使哪些职权是由法律明确规定的，并随法律的修改而变化。检察机关具有哪些职能则是在实然法律规定的基础上，蕴含着应然的价值判断。另一方面，检察权具有多层次性，可以从总体上分为侦查权、公诉权、诉讼监督权等几个大类，其中每一类又包括许多具体职权；检察职能则是对检察机关功能和作用的定位，不宜过于细分，其意义在于通过区分不同检察职能的内在规律和特点，为职权配置提供依据和设定边界。
（二）正确解读检察职能的内涵，需区分检察机关职能定位与检察机关的性质定位。我国检察制度的特点之一，就是统一于法律监督机关宪法定位下的检察职能多元化。检察机关的职能定位不同于检察机关的性质定位。性质定位回答检察机关“是什么”的问题，职能定位回答的则是检察机关“干什么”的问题。法律监督是各项检察职能的共同属性，各项检察职能统一于检察机关的法律监督机关性质。法律监督的这个共性特点表明，它是唯一的，非多元的。而检察职能则是以法律监督的共性为联结的各种手段和方式的组合，它是多样的，非单一的，每一项检察职能都具有自己的个性。
综上所述，笔者认为，在规范性文件和学术论文中，“法律监督职能”、“法律监督权”、“检察权分解”、“检察职权配置”等表述经常被一起使用，但相互之间没有明确的界分。“法律监督”主要是指检察机关的性质定位，而职能与职权等概念则分属不同的逻辑层次。检察职能，是指检察机关作为国家法律监督机关所具有的作用和功能。
二、以检察权为基础的检察职能涵盖
检察权是指检察机关所具有的权能。检察职能的发挥是以检察职权为前提的，没有检察权，就不存在检察机关的职能。检察职权决定着检察职能的定位和范围，检察职能体现着检察权的目的和功能。
（一）源于宪法和法律的检察权界定
我国《宪法》第129条确认了我国检察机关的性质，第131条确立了检察机关行使检察权的基本原则。《人民检察院组织法》规定了五项检察权，即：1.对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。2.对于直接受理的刑事案件，进行侦查。3.对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。4.对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。5.对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。从总体看，这五项规定不太全面，如没有规定对民事、行政诉讼的法律监督权。而《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院对刑事诉讼实行法律监督”，《民事诉讼法》第14条和《行政诉讼法》第10条分别作了类似的规定，实际上就确立了人民检察院对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼的法律监督权。
（二）法律监督视角下的检察职能体现
1.侦查职能——追诉性法律监督。按照法律规定，我国检察机关依法对贪污、贿赂犯罪、侵犯公民民主权利犯罪、渎职犯罪以及国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪案件进行立案侦查。检察机关对国家工作人员职务犯罪进行侦查，对国家工作人员是否依法履行职务进行监督，对构成犯罪的进行追诉，实质上是一种公权力对另一种公权力的监督，是权力制约权力的具体制度表现形式。同时，侦查职能是一项追诉性职能，依法有权采取包括保全证据和保全犯罪嫌疑人在内的一系列侦查行为和强制措施。因此，检察机关的侦查职能是一种追诉性法律监督，检察机关的侦查职能与国家法律监督机关的宪法定位具有本质的同一性。当前，检察机关的侦查职能主要由反贪污贿赂、反渎职侵权两个内设机构承担。
2.司法审查职能——救济性法律监督。刑事诉讼中的司法审查是指强制性侦查行为必须得到司法机关的授权，并且允许侦查行为的相对人通过法定程序向司法机关寻求救济，防止侦查机关违法行使侦查权侵害公民权利，具体包括事前司法授权和事后司法救济两个方面。如逮捕作为最严厉的强制措施，在保障刑事诉讼顺利进行的同时，也会剥夺和限制公民的人身自由权，造成对犯罪嫌疑人、被告人的未决羁押，如果不当行使会对公民的基本权利造成严重侵害。为此，各国法律都对逮捕和羁押的适用设定了严格的限制条件，对侦查权力进行控制，为犯罪嫌疑人、被告人权利提供保障和救济。按照我国宪法和法律规定，检察机关依法行使审查批准和决定逮捕职权，并对侦查机关延长或重新计算羁押期限的申请进行审查。修改后的《刑事诉讼法》又赋予检察机关对羁押必要性进行审查，对采取强制措施或者查封、扣押、冻结措施存在违法的申诉控告进行受理和审查等职责，进一步丰富和明确了我国检察机关的司法审查职能。
3.公诉职能——制约性法律监督。公诉职能是在查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人的基础上，向法院提起诉讼，要求追究被告人刑事责任的职能，这是各国检察机关的基本职能。犯罪是对国家法律秩序最为严重的破坏，公诉是代表国家追诉犯罪的活动，主要目的就是维护国家法律所确立和维系的法律秩序，因而具有法律监督的属性。公诉职能作为制约性的法律监督，具体是指对侦查和审判活动的双向制约。在我国检察机关内部的职能分工上，公诉部门同时承担公诉职能与诉讼监督职能。公诉部门在承担审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉的任务之外，还承担侦查活动监督和刑事审判监督等职责。
4.诉讼监督职能——矫正性法律监督。诉讼监督是检察机关对诉讼活动的合法性进行监督，发现和纠正违法诉讼行为，维护司法公正的职能。检察机关通过对诉讼违法行为的发现和调查核实，提出检察建议或纠正违法意见，促使执法不严、司法不公的情况得到矫正，从而维护司法公正和法制统一，是一种矫正性的法律监督。诉讼监督是检察职能和业务中涉及领域最广、情况最复杂、发展变化最快的一项职能。以诉讼种类为标准，诉讼监督可分为刑事诉讼监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督；以刑事诉讼阶段为标准，可分为立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督等。当前检察机关承担诉讼监督职能的内设机构的数量最多，除了前述侦查监督、公诉部门承担部分刑事诉讼监督职能之外，刑事执行检察部门、控告申诉检察部门和民事行政检察部门等部门都承担诉讼监督职能。
5.提出法律意见职能——规范性法律监督。提出法律意见职能，是指对于法律适用中不明确、法律规定不完善、其他规范性文件与法律规定不一致的问题，对具体适用法律问题作出具有约束力的司法解释、提出制定或修改法律的建议，以及就其他规范性文件的合法性提出进行审查的要求，以确保规范适用法律以及法律规定本身协调统一的职能。我国检察机关的提出法律意见职能主要体现为司法解释权、立法建议权和法律文件提请审查权。司法解释权是检察机关提出法律意见职能中最主要、最常用的职权。检察机关根据立法机关的授权，制定具有法律效力的司法解释，规范各地检察机关的法律适用行为，是避免法律适用混乱、确保法律在检察环节统一正确实施的重要保障。
6.检察管理职能——保障性法律监督。我国检察机关作为一个整体对外依法独立行使检察权。检察权的有效行使，需要协调各种检察资源、统筹各项检察职权、统计各项检察业务数据、保障各项办案工作、维持整个检察系统和各检察机关的顺利运转。如果缺少有效的检察管理，各项检察工作都将陷入无序混乱的状态，更谈不上检察职能的实现。通过管理手段，对检察事务进行全面统辖的系统组织和科学合理的安排部署，可以促进检察职权的有效运行，保障检务活动的有序运转，实现检察机关的价值功能。因此，检察管理职能是检察机关履行法律监督职责的内在要求和应有之义，是一种保障性的法律监督。
三、检察职能配置的建构及影响
西方国家的政治制度是按照三权分立的理论建立起来的，国家的权力结构分为立法权、行政权和司法权，检察权没有独立的空间，一般将其划归行政权的范畴。但是，检察权作为在历史上从纠问法官权力中分离出来的权力，在权力内容和运行方式上与一般的行政权存在明显的区别。我国现行的检察制度，是适应我国政权性质和政治体制建立和发展起来的。
（一）检察职能配置的影响性因素分述。一是宪政体制的决定。检察权的根本性质和检察机关的职能定位是由宪政体制决定，并由国家的根本大法宪法所规定。检察权在国家权力体系中的地位，决定检察职能的内容和范围。“三权分立”体制下检察职能主要是诉讼型，而“一元分立”的层级化权力结构下检察职能不仅具有诉讼型职能，还具有宪政型职能。二是法治传统的影响。在价值多元化背景下，检察职能配置也体现出历史、民族与文化性的影响力。联邦制国家奉行地方自治原则，联邦检察系统与地方检察系统分属于不同的系统，互不隶属，结构分散、组织体系多样。单一制国家只有一个统一的司法系统，职能配置比较注重结构的紧密性、功能的复合性。三是诉讼制度的制约。不管检察职能的结构和范围如何，都不能脱离诉讼，检察职能配置与诉讼制度息息相关。当事人主义诉讼模式下，检察职能相对比较单一。职权主义，检察职能呈现复合型，职能范围相对比较宽泛。
（二）检察职能配置与调整应遵循的基本原则。检察职能的发挥是以检察职权为前提的，没有检察权，就不存在检察机关的职能。一是检察职能的配置和调整必须坚持宪法定位原则。无论是英美法系，还是大陆法系，检察机关的职权都由国家立法机关以宪法、检察机关组织法，各种诉讼法进行规范。我国《宪法》第131条规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权。《立法法》第8条规定，涉及人民检察院的产生、组织、职权的事项，只能由法律规定。这表明了以检察权为基点的检察职能配置，要以宪法的定位为基本原则。二是检察职能的配置和调整必须体现检察机关的性质界定。从世界各国对检察权的配置内容上看，刑事公诉和侦查权可以说是各国检察机关所普遍拥有的，除此之外，多数国家还赋予检察机关一定的监督上的权力。法律监督机关是我国宪法对检察机关的性质定位，为此，配置和调整检察职能，也离不开法律监督的性质定位和职责要求。三是检察职能的配置和调整需符合法治建设发展的需要。检察制度从产生到现在，一直处于不断发展中，检察权的内容也是不断变化的，但总的来看，呈现出不断充实和完善的趋势。为此，随着我国法治建设的不断深入，也必然会赋予检察机关新的使命和任务，在法治建设中不断配置和调整检察职能当然也是应有之义。
（三）国家监察体制改革对检察职能的影响。刑事案件侦查权是各国检察机关普遍享有的一项权力，但明确规定检察官侦查的案件范围各异。英美法系国家对检察机关侦查案件的范围一般有明确规定，大陆法系国家则实行“检警一体化体制”，检察官拥有更大的侦查权。根据刑事诉讼法规定，我国检察机关的侦查权仅限于职务犯罪侦查权，即对从事公务的人员实施的与其职权有关的犯罪进行侦查的权力。2016年11月7日，中办印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，方案强调，国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。国家监察体制改革的重要任务，就是要把所有反腐败的力量和资源整合在一起，形成新的反腐败体制。根据试点方案，新建立的国家监察委员会，除了保留有原来监察部和国家预防腐败局的职能之外，还明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会，即整建制改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门，这将有助于对国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为实施调查。通过建立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，强化党内反腐败斗争的统一领导，使党内监督和人民群众监督相结合，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。
四、调整与完善检察职能的几点思考
（一）顺应检察发展需要，正确认识检察职能的调整。检察职能的调整，是顺应和促进检察工作专业化发展趋势的需要。通过检察机关内设机构的演变历程越来越清晰地呈现出整合、细分、再整合的螺旋发展态势，当前的整合不是对检察工作专业化的否定，更不是历史的倒退，而应是在司法工作专业化、精细化的发展趋势下，对多年来检察工作发展成果的梳理和重组。检察机关需要以更加积极主动的姿态应对法治建设和检察事业发展的新形势，及时调整完善自身职能和定位，顺应和助推检察工作的专业化发展趋势。在坚持检察机关宪法定位的同时，进一步明确检察工作的职能定位，以职能调整为导向，推进检察职能业务的专门化、检察官角色的类型化、检察工作的专业化，更好地实现检察职能和职权主体的匹配，适应不同类型检察权运行规律的要求，为全面提升检察工作水平提供更加科学高效的组织机构保障。
（二）监察体制改革全面推开前，继续保持检察机关惩治和预防职务犯罪职能。十八届六中全会对完善权力监督制约体系作了顶层设计，决定设立国家监察机关。这是事关全局的一项重大政治体制改革，是我国政治体制、政治权利、政治关系的重大调整，涉及检察机关的侦防职能、体制的调整和划转，对检察工作影响重大而深远。党中央决定在北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作，从体制机制、制度建设上先行先试，为在全国推开积累经验。根据中央改革试点领导小组意见，国家监察体制改革试点地区侦防队伍整建制划转（即转隶），转隶后待遇不变，推进人员融合和工作流程磨合。深化国家监察体制改革，目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，根本目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现依法治国与依规治党的有机统一。检察机关一定要把思想和行动统一到党中央决策部署上来，自觉在思想上行动上同党中央保持高度一致，做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决执行、党中央禁止的坚决不做，在大是大非面前态度明确、旗帜鲜明，坚决拥护、主动适应和积极配合改革的实施，确保思想不散、队伍不乱、工作不断。要正确认识变与不变的关系，虽然国家监察体制改革后，体制、机制、机构变了，但反腐败的使命没有变，办案工作的实质内涵没有变，尽职尽责的要求没有变，持续保持查办职务犯罪高压态势。
（三）围绕检察机关性质定位，全面加强检察监督职能。在2017年1月14日召开的全国检察长会议上，曹建明检察长提出加强检察监督。他要求各级检察机关要牢牢把握宪法定位，积极顺应改革发展需要，聚焦监督主责主业，加强检察监督，在全面依法治国中展现新作为。按照曹建明检察长的要求，要切实转变监督理念，全面加强“四位一体”检察监督职能，即全面加强刑事检察监督职能，加强案件源头监督，特别是要强化刑事立案监督职能，坚决纠正有案不立、以罚代刑、插手经济纠纷等问题；要探索构建以抗诉为中心的刑事审判监督格局，强化刑事审判监督职能，通过把监督纠正个案与监督纠正普遍性问题结合起来，坚决纠正定罪不当、量刑严重失衡、审判程序违法等问题。要持续强化刑事执行检察监督职能，深入推进集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动，建立纠防久押不决案件长效机制，深入推进财产刑执行检察监督工作。全面加强民行检察监督职能。推进民事抗诉、检察建议等多种形式的监督方式，加强对生效裁判、调解书以及审判人员违法、执行活动的监督。积极探索建立行政执法与行政检察衔接平台，完善行政检察与行政复议衔接机制，推进行政检察专门队伍建设。全面加强控告申诉检察监督职能。通过畅通信访受理入口，积极借助各检察院普遍建立的检务公开大厅，实现“信、访、网、电、视频”全面融合，更加重视办好刑事赔偿案件，积极稳妥开展国家赔偿监督工作。全面加强未成年人检察监督职能。积极参与校园欺凌专项治理，深入开展“法治进校园”活动，严格落实未成年人刑事诉讼特殊程序，推进对未成年人的综合保护。
（四）以检察规律为指引，不断完善和优化检察职能。检察规律是统摄检察活动的中心轴，检察职能的调整和完善，只有满足检察规律的内在要求，才能确保检察活动符合宪法定位和监督职责。我国现行的检察职能配置，是按照我国政治体制和司法制度对检察职权配置的内在要求，在借鉴其他国家检察职权配置模式和我国古代御史制度的基础上，经过长期的实践探索逐步形成的，但要实现我国检察机关所担负的法律监督职能，更好地发挥检察权对国家刑罚权和行政权的规制职能，就必须按照检察活动内在规律的要求，不断完善和优化检察职能。一是赋予检察机关行政公诉职能。实践中大量存在的行政不作为或者行政乱作为，而侵害不特定多数人利益，又不构成刑事犯罪的行为，由于没有赋予检察机关行政公诉权，也就无法构建对这类行为实施检查监督的检察权运行机制。为此，赋予检察机关行政公诉职能，方能确保对行政滥权造成较轻危害后果的行政行为的监督实效。二是赋予检察机关对被监督主体的质询权。法律监督目的和效能的实现，要借助特定的法律监督机制，要求在监督者和被监督者之间建立必要的发现法律适用错误和传送监督纠正意见的工作机制。通过建立必要的监督工作机制，使得监督者能够及时获悉被监督事项的信息，再借助特定的渠道将监督者的意志传送给被监督者，以实现督促被监督者公正执法和司法的目的。当前，检察机关针对被监督对象制发的检察建议，虽有明确的反馈落实规定，但缺乏监督“刚性”，导致监督效果不够理想，赋予检察机关对被监督主体的质询权，将极大提高检察监督的“刚性”，实现监督目的。三是赋予检察机关适当的调解和实体处理职能。目前司法实践中，检察机关决定不起诉的案件，需要作其他处理的，只能移交有关机关处理，对于涉及民事赔偿的，法律没有规定其可以进行调解处理的，往往只能由当事人通过民事诉讼解决。这样，既不符合诉讼经济原则，抹杀了不起诉制度在节约诉讼资源方面的价值；也不利于冲突的最终解决，不利于检察机关在消弭社会冲突和矛盾、构建和谐社会方面发挥更大作用。为了更好提高诉讼效率，赋予检察机关适当的调解和实体处理职能，将有利于及时终结诉讼，保护社会和被害人权益，也符合检察机关法律监督机关的宪法定位。
